III OSK 7741/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-11	
Data wpływu	2021-12-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1391/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1391/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] S.A. [...] z dnia 17 lutego 2021 r. nr ORP-0147-1/21-3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1391/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] S.A. [...] z dnia 17 lutego 2021 r., nr ORP-0147-1/21-3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Stowarzyszenie [...] w dniu 21 grudnia 2020 r. zwróciło się do [...] S.A. [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującej kwestii:

1. Czy Spółka domagała się od Krajowego Biura Wyborczego, Ministra Aktywów Państwowych bądź innych organów centralnych, odpowiedzialnych za organizację wyborów, jakichkolwiek zwrotów i odszkodowań, w związku z nieodbytymi wyborami prezydenckimi w maju 2020 r.?

2. Jeśli tak, wnioskodawca wnosi o udostępnienie wszelkich pism (wniosków, żądań, wezwań do zapłaty, itd.), które Spółka wysłała do takich podmiotów, a zawierających ww. roszczenia.

W dniu 4 stycznia 2021 r. Spółka poinformowała, że przedłuża termin rozpoznania wniosku do dnia 21 lutego 2021 r. wskazując, że potrzeba taka wynika z konieczności szczegółowej weryfikacji wniosku, zebrania i analizy potrzebnych danych oraz dokonania oceny zasad i trybu rozpoznania wniosku.

Następnie 2 lutego 2021 r. wnioskodawcy udostępniono informację publiczną w zakresie pytania nr 1. Wnioskodawca został poinformowany, że w zakresie odpowiedzi na pytanie dotyczące występowania przez Spółkę o "zwroty i odszkodowania" w dniu 9 października 2020 r. Spółka złożyła wniosek w Krajowym Biurze Wyborczym o przyznanie rekompensaty. Szczegółowe informacje w niniejszej sprawie dostępne są na stronie Krajowego Biura Wyborczego – adres https://pkw.gov.pl/aktualnosci/wviasnienia-stanowiska-komunikatv/komunikat-prasowv-dotyczacy-zawarcia-umow-i-wyplaty-rekompensat-na-rzecz-[...]

W zakresie pytania nr 2 Spółka poinformowała, że po weryfikacji wniosku i analizie żądanych danych i informacji stwierdzono istnienie przesłanki przemawiającej za odmową udostępnienia informacji publicznej, skutkującej koniecznością wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.").

Spółka nie negowała, że informacje, których w pytaniu drugim domaga się skarżący stanowią informację publiczną, jednak Spółka w uzasadnieniu swojego stanowiska powołała się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Przepis ten, zdaniem Spółki, statuuje zatem obowiązek (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim podstawy ograniczenia. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Spółka podniosła, że jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1182) i znalazła się w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - tj. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 95), wydanym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy. Spółka jest kojarzona głównie jako producent banknotów przeznaczonych na rynek krajowy. Ale to jedynie niewielki fragment prowadzonej przez Spółkę działalności. Banknoty drukowane są na papierze zabezpieczonym, wytwarzanym we własnej papierni. Doskonała technologia, wysokiej klasy specjaliści oraz nowoczesny park maszynowy pozwalają umieścić Spółkę w gronie znanych i cenionych drukarni funkcjonujących na rynku dokumentów wysoko zabezpieczonych. Potwierdzeniem spełniania przez Spółkę najwyższych standardów jakości i bezpieczeństwa produkcji jest obecność Spółki na liście podmiotów akredytowanych do produkcji banknotów euro. Spółka jest dostawcą całościowych systemów do zarządzania cyklem życia dokumentów publicznych - od produkcji fizycznego dokumentu, poprzez zbieranie - w przypadku niektórych dokumentów publicznych - danych osobowych, przetwarzanie ich, personalizację i odsyłanie gotowych dokumentów do obywateli. W Spółce od dawna funkcjonuje Wykaz kwalifikujący poszczególne informacje jako Tajemnica Przedsiębiorstwa. Aktualnie Wykaz ten stanowi Załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 1/19 Prezesa Zarządu z dnia 3 stycznia 2019 r., stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 35/17 Prezesa Zarządu Spółki z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia Zasad ochrony informacji w Spółce. W Wykazie tym wśród informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa zostały wskazane w kategorii "Sprzedaż" - ceny transakcyjne, poufne cenniki, dokumenty dotyczące negocjacji, listy klientów, podpisane umowy oraz złożone oferty; w kategorii "Dostawcy, podwykonawcy, pracownicy" - jako TP wskazano informacje o dostawcach i stosowanych cenach, w kategorii "Informacje finansowe" jako TP wskazano-wewnętrzne dokumenty finansowe, Informacje koszt-cena, a w kategorii Informacje organizacyjno-prawne - wskazano Umowy. Zgodnie ze wskazanymi powyżej Zasadami ochrony informacji w Spółce przetwarzanie informacji w Spółce, w szczególności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przez pracowników Spółki może nastąpić wyłącznie po:

1) odbyciu szkolenia z zakresu ochrony informacji w Spółce;

2) podpisaniu oświadczenia o zachowaniu poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki;

3) zapoznaniu się z Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki.

Pracownicy zobowiązani są do zachowania poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki w okresie trwania stosunku pracy lub innego stosunku prawnego oraz w okresie 3 lat po jego ustaniu, chyba że umowa stanowi inaczej albo wcześniej ustał stan tajemnicy (została zniesiona klauzula). Nieprzestrzeganie powyższego może skutkować pociągnięciem do odpowiedzialności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Podstawą do klasyfikowania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jest decyzja osoby tworzącej informację w oparciu o własne kompetencje. Pomocą w określaniu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jest Wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa można uznać również inne informacje niż określone w Wykazie. Podstawą do klasyfikowania informacji jest kryterium szkody. W związku z powyższym, nie jest możliwe udostępnienie wnioskodawcy korespondencji, w szczególności wniosku o rekompensatę, wymienianej między Spółką a jej kontrahentami w trakcie negocjacji. Korespondencja tego rodzaju nie jest powszechnie dostępna w obrębie Spółki; pracownikom Spółki jest ona przekazywana zgodnie z zasadą "wiedzy koniecznej."

Przekazanie wnioskodawcy oczekiwanej przez niego dokumentacji spowodowałoby także ujawnienie uzgodnień i rozliczeń dokonanych pomiędzy Spółką, a jej podwykonawcą, a one także objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie tych informacji nie tylko podważyłoby zaufanie, jakim Spółkę obdarzają kontrahenci, ale utrudniłoby również prowadzenie negocjacji w przyszłości, gdyż potencjalni dostawcy, poddostawcy, ale także odbiorcy usług oferowanych przez Spółkę dysponowaliby wiedzą na temat kosztów, jakie gotowa jest ponosić Spółka dla realizacji zamierzonych przez nią celów, ale także jakie zyski osiąga dzięki udziałowi w poszczególnych projektach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Stowarzyszenie [...].

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a istota sporu sprowadza się do oceny czy informacje, które stanowiły przedmiot żądania w pkt 2 wniosku stanowią informację publiczną, podlegającą ochronie przed udostępnieniem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

WSA w Warszawie przypomniał, że terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1010) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu. Art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Natomiast w aspekcie materialnym, z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące.

Tymczasem, zdaniem WSA w Warszawie, Spółka bez jakiejkolwiek analizy i konkretnego odniesienia się do treści czy charakteru żądanych informacji przyjęła, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego jako mające walor tajemnicy przedsiębiorstwa zostały skutecznie zastrzeżone. Spółka wskazała jedynie, że jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Podkreślono, że w Spółce od dawna funkcjonuje Wykaz kwalifikujący poszczególne informacje jako Tajemnica Przedsiębiorstwa. Aktualnie Wykaz ten stanowi Załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 1/19 Prezesa Zarządu z dnia 3 stycznia 2019 r., stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 35/17 Prezesa Zarządu Spółki z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wprowadzenia Zasad ochrony informacji w Spółce. W Wykazie tym wśród informacji stanowiących Tajemnicę Przedsiębiorstwa zostały wskazane w kategorii "Sprzedaż" – ceny transakcyjne, poufne cenniki, dokumenty dotyczące negocjacji, listy klientów, podpisane umowy oraz złożone oferty; w kategorii "Dostawcy, podwykonawcy, pracownicy" – jako tajemnicę przedsiębiorstwa wskazano informacje o dostawcach i stosowanych cenach, w kategorii "Informacje finansowe" jako tajemnicę wskazano-wewnętrzne dokumenty finansowe, informacje koszt-cena, a w kategorii "Informacje organizacyjno-prawne" – wskazano umowy. Reasumując Spółka wskazała, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskodawcy korespondencji, w szczególności wniosku o rekompensatę, wymienianej między Spółką a jej kontrahentami w trakcie negocjacji. Korespondencja tego rodzaju nie jest powszechnie dostępna w obrębie Spółki; pracownikom Spółki jest ona przekazywana zgodnie z zasadą "wiedzy koniecznej". Przekazanie wnioskodawcy oczekiwanej przez niego dokumentacji spowodowałoby także ujawnienie uzgodnień i rozliczeń dokonanych pomiędzy Spółką, a jej podwykonawcą, a one także objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie tych informacji nie tylko podważyłoby zaufanie, jakim Spółkę obdarzają kontrahenci, ale utrudniłoby również prowadzenie negocjacji w przyszłości, gdyż potencjalni dostawcy, poddostawcy, ale także odbiorcy usług oferowanych przez Spółkę dysponowaliby wiedzą na temat kosztów, jakie gotowa jest ponosić Spółka dla realizacji zamierzonych przez nią celów, ale także jakie zyski osiąga dzięki udziałowi w poszczególnych projektach. Tego typu wyjaśnienia były, w ocenie Sądu I instancji, daleko niewystarczające, nie wskazano bowiem jaką to szczególną wartość gospodarczą posiada wniosek o rekompensatę, dlaczego jego ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę, nie wyjaśniono kiedy w stosunku do tego dokumentu podjęto działania mające na celu zachowanie go w poufności, nie wiadomo, czy na pracowników nałożono obowiązek zachowania w tajemnicy powyższego dokumentu, a jeżeli tak to kiedy to uczyniono. Uzasadnienie decyzji winno zawierać konkretne odesłanie do konkretnych dokumentów, a także analizę, czy wniosek o rekompensatę stanowi informację publiczną, a jeżeli tak to które jego części, w kontekście wspomnianego na wstępie wykazu stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i dlaczego. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Tak więc z uzasadnienia decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Spółka, stosując w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W dniu 27 listopada 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie występują podstawy do przyjęcia, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

2. art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania analizy dokumentów źródłowych, na podstawie których Spółka uznała dane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i uznania przez Sąd I instancji, że Spółka nie wykazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istnienia przesłanek koniecznych do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy Spółka w wydanej decyzji precyzyjnie wskazała i opisała istnienie obu - materialnej formalnej - przesłanek niezbędnych do objęcia żądanych przez wnioskodawcę informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uczynieniu własnego, nieopartego na aktach sprawy ustalenia, że Spółka nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego "...dlaczego ujawnienie wniosku o rekompensatę mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę, nie wyjaśniono kiedy w stosunku do tego dokumentu podjęto działania mające na celu zachowanie go w poufności, nie wiadomo, czy na pracowników nałożono obowiązek zachowania w tajemnicy powyższego dokumentu, a jeżeli tak to kiedy to uczyniono..." Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie do przeprowadzenia ustalenia w tym względzie pomimo, że Spółka takie ustalenie poczyniła.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy Spółka w zaskarżonej decyzji odmawiającej udostępnienia danych wymienionych w pkt 2 wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 grudnia 2020 r., a dotyczących pism, które skarżąca kasacyjnie wysłała do Krajowego Biura Wyborczego, Ministra Aktywów Państwowych lub innych podmiotów zwierających roszczenia związane z kosztami jaki poniosła Spółka w związku z przygotowaniem niedobytych wyborów prezydenckich w maju 2020 r. - wykazała, że istotnie żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Skarżąca kasacyjnie odmówiła udostępnienia danych z powalaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten określa, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca przy zachowaniu należytej staranności, podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, że dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 192/13; z dnia 29 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2490/14; z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające - jak zasadnie skonstatował Sąd I instancji - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r.; sygn. akt I OSK 511/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej nie zostały przez Spółkę szczegółowo omówione i wyjaśnione w sposób należyty i wyczerpujący. Jak trafnie bowiem podniósł WSA w Warszawie organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że spełniona została materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy, tj. czy istotnie ujawnienie żądanych informacji w postaci pism (wniosków, żądań, wezwań do zapłaty, itd.), które Spółka wysłała do podmiotów odpowiedzialnych za przygotowanie tzw. "wyborów kopertowych" w maju 2020 r., a zawierających roszczenia Spółki związane z realizacją przygotowań do tych wyborów posiadają istotne znaczenie gospodarcze dla Spółki. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie jedynie poprzestała na wskazaniu, że "podstawą do klasyfikowania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki jest decyzja tworzącej informację w oparciu o własne kompetencje. Pomocą w określeniu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa jest Wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Za informację stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki można uznać również inne informacje niż określone w Wykazanie. Postawą klasyfikowania informacji jest kryterium szkody" (s. 9 decyzji z dnia 17 lutego 2021 r.). Organ zatem przyjął faktycznie, że warunek materialny objęcia tajemnicą przedsiębiorcy żądanych przez Stowarzyszenie w pkt 2 wniosku informacji - jest decyzja osoby, która te dane wytworzyła, przy czym taka osoba ma się kierować bliżej nie sprecyzowanym "kryterium szkody". Takie wyjaśnienia są niewystraczające i sprzeczne ze statuowaną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania nakazującą organom administracji wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję. W oczywisty sposób nie nawiązuje do przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, wskazując jedynie, że tak naprawdę o tym, że dane nie mogą być ujawniane bo tak postanawiała bliżej nie określona "osoba" na podstawie przyznanych jej również nie przywołanych w decyzji "kompetencji".

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy i powinien szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1301/21; z dnia 13 kwietnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2950/14 oraz z dnia 7 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 1258/21). Tymczasem z treści decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie wynika, aby Spółka właściwie przytoczyła argumenty pozwalające na uznanie, że istotnie ujawnienie żądanych informacji będzie miało wpływ na jego sytuację ekonomiczną.

Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało zatem sporządzone z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i 107 § 3 k.p.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.