Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Strzyżowskiego z 17 listopada 2021 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Strzyżowskim a Marszałkiem Województwa Podkarpackiego przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów postanawia: wskazać Starostę Strzyżowskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 17 listopada 2021 r. Starosta Strzyżowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Podkarpackiego jako organu właściwego do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] w [...], mogącej przyjmować odpady w ilości do 15 000 ton/rok (tj. ponad 40 ton/dobę).

W uzasadnieniu Starosta Strzyżowski wskazał, że zawiadomieniem z 2 listopada 2021 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego przekazał wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) uznając się za niewłaściwy do wydania przedmiotowego pozwolenia. Marszałek Województwa Podkarpackiego uznał, że przedsięwzięcie należy kwalifikować w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 – dalej: rozporządzenie z 2010 r.), które zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936 i 2171) utraciło moc 11 października 2019 r.

Starosta Strzyżowski nie podzielił stanowiska Marszałka Województwa Podkarpackiego i wyjaśnił, że spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia z uwagi na to, że w wybudowanej instalacji przetwarzane będą w procesie R12 zmieszane odpady opakowaniowe inne niż niebezpieczne o masie do 15 000 ton na rok (4,5 tony na godzinę), co przy założeniu ciągłej pracy instalacji (tj. przez 365 dni w roku) określa jej zdolność przyjmowania na ponad 40 ton na dobę. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję Burmistrza Strzyżowa o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z 16 marca 2020 r. (dalej: decyzja środowiskowa), w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia p.n. "Budowa instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów". W podstawie prawnej decyzji przywołano nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 – dalej: rozporządzenie z 2019 r.). Wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony 27 września 2019 r.

Zdaniem Starosty Strzyżowski istotne jest, że w decyzji środowiskowej błędnie zakwalifikowano przedsięwzięcie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia z 2019 r. Przedmiotowa instalacja wyczerpuje bowiem definicję instalacji z § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia. Kwalifikacja prawna instalacji może mieć znaczenie dla ustalenia właściwości organu.

Ponadto Starosta Strzyżowsko podkreślił, że kwalifikując realizowane przedsięwzięcie jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko spółka zwróciła się do Marszałka Województwa Podkarpackiego jako organu właściwego do wydania decyzji z zakresu gospodarki odpadami. Marszałek Województwa Podkarpackiego wszczął postępowanie w sprawie i podjął w nim czynności – między innymi wystąpił o opinie do organów współdziałających oraz badał zgodność planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. Marszałek Województwa Podkarpackiego nie był uprawniony do badania prawidłowości prowadzonego przez Burmistrza Strzyżowa postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, a co za tym idzie do uznania we własnym zakresie, że dzień złożenia przez spółkę wniosku do Burmistrza Strzyżowa o jej wydanie przesądził o podstawie prawnej, na której ten organ powinien był wydać omawianą decyzję. Marszałek Województwa Podkarpackiego samodzielnie wywiódł, że Burmistrz Strzyżowa skorzystał z przepisów przejściowych z § 4 rozporządzenia z 2019 r. Powyższe stwierdzenie nie znajduje jednak potwierdzenia w decyzji środowiskowej. Przeciwnie, decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o przepisy nowego rozporządzenia, jednak z zastosowaniem błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Przy zdolności przyjmowania odpadów 15 000 Mg/dobę, przedsięwzięcie to jest zawsze znacząco oddziałującym na środowisko.

Zdaniem Starosty Strzyżowskiego, w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji z zakresu odpadów przedsięwzięcie kwalifikowało się jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko i dla takiego należało uzyskać stosowną decyzję środowiskową. Odrębną kwestią jest niezgodność tego przedsięwzięcia z m.p.z.p., która była również przedmiotem analizy w ramach postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa Podkarpackiego i mogła być podstawą odmowy wydania pozwolenia w trybie określonym art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach).

W ocenie Starosty Strzyżowskiego, przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r., dla którego organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów jest Marszałek Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach

W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Podkarpackiego wniósł o wskazanie Starosty Strzyżowskiego jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Marszałka Województwa Podkarpackiego, w związku z datą złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, przedsięwzięcie powinno być kwalifikowane w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2010 r. Przedmiotowa instalacja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 80 powołanego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Ponadto Marszałek Województwa Podkarpackiego wyjaśnił, że postępowanie w sprawie udzielenia spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów dotyczyło odrębnych działek o nr ewid. [...] zlokalizowanych w [...]. Spółka posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów, w którym jest eksploatowana instalacja - sortownia odpadów w Strzyżowie, jednak na innych działkach o nr ewid. [...]. Instalacje te nie są ze sobą powiązane technologicznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Rozporządzenie z 2019 r. weszło w życie 11 października 2019 r., jednak na podstawie § 4 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029), stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, natomiast norma z art. 72 ust. 1-1b stanowi katalog decyzji, których wydanie musi zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W katalogu tym uwzględniono między innymi zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów i zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawane na podstawie ustawy o odpadach (art. 71 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej). Realizacja danego przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko wymaga uregulowania stanu formalno-prawnego, który obejmuje w większości przypadków kilka odrębnych postępowań przed różnymi organami administracji publicznej. Z woli prawodawcy, rozpoczęcie tej procedury w odniesieniu do danego przedsięwzięcia chociażby przed jednym z tych organów, przed datą wejścia w życie rozporządzenia z 2019 r., oznacza, że w całej procedurze to przedsięwzięcie kwalifikowane powinno być na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli rozporządzenia z 2010 r.

Przedmiotem sporu o właściwość w tej sprawie jest wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje w ramach tego postępowania kontroli legalności wydanej w związku z planowanym przedsięwzięciem decyzji środowiskowej. Tego rodzaju kontroli nie może dokonywać również organ właściwy do wydania przedmiotowego pozwolenia i zezwolenia. Natomiast organ ten powinien dokonać samodzielnie kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia z uwzględnieniem przepisów właściwego rozporządzenia. W tej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia został złożony przed wejściem w życie rozporządzenia z 2019 r., a więc zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, przedsięwzięcie powinno być kwalifikowane na podstawie przepisów rozporządzenia z 2010 r. w ramach całej procedury zmierzającej do uregulowania stanu formalno-prawnego realizacji i eksploatacji tego zamierzania. Jeżeli którykolwiek z organów pozostających w sporze kwestionuje rozstrzygnięcie i ustalenia decyzji środowiskowej, to jest uprawniony do wystąpienia do właściwego organu w przewidzianym do tego trybie o usunięcie ewentualnych uchybień. Natomiast na potrzeby ustalenia właściwości organu do wydania przedmiotowego pozwolenia i zezwolenia powinno być wystarczające, że przed wejściem w życie rozporządzenia z 2019 r. wszczęto jedno z postępowań, o których stanowi art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy środowiskowej, a zatem przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być kwalifikowane na podstawie przepisów dotychczasowych. Przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 80 powołanego rozporządzenia 2010 r. To z kolei oznacza, że organem właściwym w sprawie jest Starosta Strzyżowski, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a nie Marszałek Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 lit. a) tej ustawy. Podstawy do ustalenia właściwości Marszałka Województwa Podkarpackiego nie stanowi ponadto z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, ponieważ jak wynika z akt sprawy, należąca do spółki sortownia odpadów będące przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko znajduje się na innych działkach niż planowane obecnie przedsięwzięcie i nie jest z nim powiązana technologicznie.

Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.