I OSK 2699/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-06-21	
Data wpływu	2015-09-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dorota Jadwiszczok
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 8/15	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 687;  art. 12 ust. 5, art. 18, 18 ust. 1; Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651;  art. 134 ust. 3, art. 153 ust. 3. art. 154 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109;  par. 36 ust. 1 i 4; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257;  art. 7,77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 199;  art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 8/15 w sprawie ze skargi M. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w akapicie 1 (pierwszym) na stronie 1 (pierwszej) uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "o ustaleniu odszkodowania w kwocie" liczbę "1.437.943,50" zastąpić liczbą "16.108,00"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 3. odstępuje w całości od zasądzenia od M. K. i E. K. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. K. i E. K. na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Ministra [...] 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasadził od Ministra [...] solidarnie na rzecz skarżących M. K. i E. K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) przeznaczył działkę M. i E. K. (dalej skarżący) na inwestycję drogową polegającą na przebudowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku I. - D. od km [...] do km [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) na podstawie art. 12 ust. 4g w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 12 ust. 4f, 5, 5a, 5b, art. 18 ust. 1, 1e i art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzprd) i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie za przejęcie ich nieruchomości [oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha] w wysokości [...] zł; zobowiązał Województwo [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia. Podstawę ustaleń faktycznych w sprawie stanowił operat szacunkowy wyceny nieruchomości skarżących sporządzony dnia [...] listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. (dalej biegła bądź rzeczoznawca). Sporna nieruchomość o pow. [...] ha, jest położona bezpośrednio przy ul. D. Działka ma pełne uzbrojenie techniczne, jest w całości [pokryta] płytami chodnikowymi. W sąsiedztwie nieruchomości znajduje się zabudowa usługowa. Dojazd do działki jest możliwy przez główną drogę biegnącą przez wieś. Nieruchomość skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod drogę publiczną (lokalną).

Owa nieruchomość jest warta [...] zł (grunt – [...] zł, budowla – [...] zł.). Wartość tę określono na podstawie cen nieruchomości nabytych na drogi publiczne i wewnętrzne (komunikację) w województwie [...] (w pasie nadmorskim z pominięciem dużych miast powiatowych). Średnia cena gruntów przeznaczone pod drogi publiczne na analizowanym rynku regionalnym wyniosła ok. [...] zł/m2 gruntu. Nie było możliwe dokonanie wyceny wartości nieruchomości na podstawie wartości nieruchomości na rynku lokalnym (gmina [...] i powiat [...]), ponieważ umowy kupna-sprzedaży takich nieruchomości nie były zawierane. Rzeczoznawca stwierdziła, że zasada korzyści nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości.

Pismem z 31 grudnia 2013 r. skarżący złożyli uwagi i zastrzeżenia do wyceny nieruchomości. Podnieśli m.in., że wartość nieruchomości ustalona w operacie nie uwzględnia korzyści jakie zostaną utracone przez dotychczasowych właścicieli działki wynikających z umów najmu tej nieruchomości. Sporna działka jest działką usługową, ma pełne uzbrojenie, znajdują się na niej pawilony handlowe, wraz z gruntem wynajmowane. Operat szacunkowy jest wadliwy, ponieważ nie uwzględnia wartości nieruchomości położonej w tej samej miejscowości ([...]), która została sprzedana w przetargu przez Wójta Gminy [...] za kwotę [...] zł za m2.

Pismem z 15 stycznia 2014 r., przesłanym dnia 22 stycznia 2014 r. przez organ stronom postępowania, rzeczoznawca podniosła, że działka skarżących jest w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przeznaczona pod drogę publiczną (drogę lokalną – teren oznaczony symbolem KL). Została oszacowana zgodnie z przeznaczeniem, na podstawie cech transakcyjnych podobnych działek tj. przeznaczonych pod taką samą funkcję. Jeśli chodzi o wycenę pawilonów handlowych, to na nieruchomości nie ma takowych, wiaty mają charakter tymczasowy i nadają się do demontażu. Powołana przez skarżących transakcja kupna-sprzedaży nieruchomości nie miała miejsca.

M. i E. K. wnieśli odwołanie od decyzji I instancji, w którym zarzucili, że rzeczoznawca nie miał podstaw do przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami znacznie oddalonymi od miejscowości [...]. Ustalona na tej podstawie kwota odszkodowania znacznie odbiega od wartości innych działek sprzedawanych w [...]. Stwierdzili, że po podziale tej nieruchomości znacznie pogorszą się warunki korzystania z niej.

Minister [...] (dalej Minister) decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.), po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2014 r.

Minister wskazał, że nieruchomość skarżących została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestępnego pod drogę lokalną. Dla ustalenia wartości nieruchomość miały znaczenie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi - transakcje tożsame, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 [ze zm.], dalej rozporządzenie). Nieruchomości porównywane spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn. Nie ma podstaw prawnych do podważenia ustaleń biegłej w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Operat sporządzono zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia.

Zgodnie z art. 13 ust. 3 uzprd, gdy przejęciu podlega część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Kwestia ta jest rozstrzyga w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym.

M. i E. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili Ministrowi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (bliżej nieokreślonych) i rozporządzenia. Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i naruszył w ten sposób art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa. Organ naruszył art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Na tej podstawie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty i podkreślili, że odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało "w sposób drastyczny" zaniżone. Zdaniem skarżących, operat szacunkowy jest wadliwy: nie sposób określić, czy wszystkie parametry danej nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa (np. czy posiadają pełne uzbrojenie); rzeczoznawca nie przyjęła do porównania transakcji z rynku lokalnego, mimo że takie miały miejsce (dotyczyły nieruchomości nr [...], [...] położonych w obrębie [...]).

W ocenie skarżących, organ pomijając przy ustaleniu wartości ich nieruchomości przeznaczenie nieruchomości przyległych, rażąco naruszył § 36 "pkt" [winno być "ust."] 4 rozporządzenia.

Minister [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 134 ust. 3 ugn i art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa; o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.

Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły wady i uchybienia powodujące uwzględnienie skargi. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wysokość odszkodowania, które według skarżących zostało ustalone na podstawie zaniżonej wyceny przejętej nieruchomości.

Organy ustalając odszkodowanie naruszyły art. 134 ust. 1-3 ugn. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W przepisie tym nie ma mowy o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym przed wywłaszczeniem. Wobec tego należy przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw prawnych do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzgledniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania nieruchomości. Wywłaszczany nie powinien ponosić negatywnych skutków, przez obniżenie wartości odszkodowania, z tego powodu, że jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. W postępowaniu w sprawie ustalania odszkodowania konieczne jest zbadanie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego (wyroki WSA w Warszawie z: 5.3.2013 r., I SA/Wa 2476/12; 26.2.2015 r., I SA/Wa 3158/14, cbosa).

Szczególnie istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma art. 134 ust. 3 ugn, który nakazuje, by przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowania kierować się aktualnym sposobem jej użytkowania (w tej sprawie nie wchodzi w rachubę określona w tym przepisie wskazówka alternatywna, ponieważ cel wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości). Organy nie zastosowały się do tego wskazania, odrzuciły argumentację skarżących, że wywłaszczona nieruchomość przynosi dochody z tytułu dzierżawy w celu prowadzenia działalności handlowej, jako że znajdują się na niej pawilony handlowe. Kierując się treścią operatu szacunkowego przyjęły, że zabudowa handlowa działki ma charakter tymczasowy, a podstawą ustalenia wartości handlowej działki winno być jej przeznaczenie pod drogę.

Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania. Powołany przepis stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowej. Mając na uwadze art. 134 ust. 3 ugn należy przyjąć, że przepis rozporządzenia ma zastosowanie przy ustalaniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne będzie wyższa.

Zaskarżona decyzja narusza art. 134 ust. 3 ugn i jest sprzeczna z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zleci rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego wartości nieruchomości z uwzględnieniem treści zawierających wytyczne określone w art. 134 ust. 3 ugn, a więc uwzględniającego rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu jej użytkowania. W świetle zasady korzyści (art. 134 ust. 3 ugn) nie ma podstaw prawnych do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa) i materialnego, uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Operat szacunkowy, odrzucający zasadę korzyści, sporządzono z naruszeniem art. 134 ust. 3 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zwróci się do biegłego o sporządzenie opinii uwzględniającej rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości, wynikające z faktycznego sposobu jej użytkowania, w celu uzyskania wyczerpującego (kompletnego) materiału dowodowego i odpowiedzi na pytanie, które ceny są korzystniejsze dla skarżących.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister [...], reprezentowany przez r. pr. K. B., który zaskarżył wyrok IV SA/Wa 8/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 3 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową na mocy ustawy z 2003 r. wprost stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujące uwzględnienie sposobu użytkowania nieruchomości, a nie jej przeznaczenie;

2. art. 134 ust. 3 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 2 i 3 ugn przez błędne stwierdzenie, że wycena nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiadała przeznaczenie drogowe, winna opierać się na faktycznym sposobie jej użytkowania, ignorując jej przeznaczenie określone w dokumencie planistycznym; przy czym stosownie do art. 153 ust. 3 ugn faktyczny sposób [użytkowania] nieruchomości uwzględnia się dopiero w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3. art. 134 ust. 3 ugn w zw. z art. 18 ustawy z 2003 r. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia przez uznanie, że drogowe przeznaczenie nieruchomości może wynikać tylko z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a nie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 3 ugn przez nakazanie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności nieuwzględniającego stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji;

5. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 154 ugn w zw. z art. 4 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej upzp) przez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako elementu stanu nieruchomości;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa, polegającego na niedostatecznie wyczerpującej ocenie dowodu o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został dogłębnie oceniony przez organy postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całosci i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastepstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i E. K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy mają zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego stanowi w istocie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 3 ugn oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia okazał się usprawiedliwiony. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869, nb 7).

W kontrolowanej sprawie zastosowanie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia, bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.) przeznaczona została pod drogę publiczną klasy drogi lokalnej - oznaczonej symbolem KL (k. 10v akt administracyjnych).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (zd. 1 in princ. ustępu 4 § 36 rozporządzenia), skoro była położona na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod drogę publiczną. Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen trasakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen trasakcyjnych nieruchomości drogowych.

Przepis § 36 będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (wyrok NSA z 9.4.2015 r., I OSK 1831/13, Lex 1773582). Określenie wartości nieruchomości na podstawie wartości gruntów przyległych jest możliwe w każdym wypadku, co czyniłoby zbędnym tę część § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia, w której normodawca wskazuje, że "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Przy wykładni przepisów należy unikać sytuacji, w której istotny fragment przepisu byłby zbędny. Sąd I instancji omyłkowo pominął zdanie 2 ustępu 4 § 36 rozporządzenia (s. 6 akapit 2 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 8/15).

Usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 134 ust. 3 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; art. 134 ust. 3 ugn w zw. z art. 18 ustawy z 2003 r. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia; art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 3 ugn. Skoro bowiem organy administracji publicznej obu instancji trafnie ustaliły wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o prawidłowo sporządzony i oceniony operat szacunkowy, Sąd I instancji wbrew normie materialnoprawnej (§ 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn) poszukiwał podstaw do stosowania zasady korzyści na podstawie art. 134 ust. 3 ugn.

Zarzut 2 (drugi) w części obejmującej zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 i 3 ugn okazał się niezasadny, bowiem Sąd I instancji nie powołał owych wzorców kontroli i ich nie stosował. Sąd I instancji nie nakazał ustalenia odszkodowania nieuwzględniając stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid, co czyni zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 134 ust. 3 ugn nieusprawiedliwionym. Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 154 ugn w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w istocie zawiera w sobie zarzut naruszenia normy z § 36 ust. 4 zd. 1 in fine i w tym zakresie okazał się zasadny.

Sąd I instancji nietrafnie wskazał na element lucrum cessans (s. 6 akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 8/15), do czego w art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. brak podstaw.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia).

W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4).

Nie ulega wątpliwości, że budowa dróg publicznych stanowi zaspokajanie dobra ogółu. Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11), gdy skarżący w owej sprawie zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się zasadny. W istocie bowiem organy obu instancji nie naruszyły wskazanych norm dopełnienia a Sąd I instancji nietrafnie uznał, że zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy, skargę należało oddalić (art. 151 ppsa).

Na podstawie art. 156 § 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w akapicie 1 (pierwszym) na stronie 1 (pierwszej) uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie kwoty należnego odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] kwota odszkodowania została ustalona na [...] zł, nie zaś na "[...]" zł, jak omyłkowo wpisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (k. 67, 29, 22 akt Wojewody; k. 56 akt IV SA/Wa 8/15).

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 ppsa.