II SAB/Wa 164/14 - Postanowienie

Data orzeczenia	2014-05-30	
Data wpływu	2014-03-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6141 Państwowe szkoły wyższe
658	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	I OSK 2159/14	
Skarżony organ	Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 58 par. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 572; art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 1; Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie odwołania z funkcji rektora postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić L. W. wpis od skargi w wysokości 100 zł (sto złotych.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Senat P. w P. odwołał L. W. z funkcji Rektora P. w P..

W piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r., skierowanym od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, L. W. wskazał na zaistniałe, jego zdaniem, uchybienia związane z podjęciem powyższej uchwały. L. W. wskazując na przysługujące Ministrowi uprawnienia w zakresie nadzoru nad legalnością uchwał senatu uczelni, podniósł, że wskazywane przez niego okoliczności mogą mieć znaczenie dla oceny zgodności uchwały z prawem.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyjaśnił, że przepisy ustanawiające autonomię uczelni, w szczególności art. 7 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) nie dają podstaw prawnych do podjęcia działań w tej sprawie, albowiem organy administracji rządowej mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Uniezależnienie procedury wyborów, czy też odwołania władz szkoły wyższej, od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej stanowi podstawę jej autonomii.

L. W. pismem z dnia 29 lipca 2013 r. wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały Senatu P. w P. z dnia [...] maja 2013 r. w trybie art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W treści pisma powołał te same argumenty, co w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r.

Minister Nauki i Szkolnictw Wyższego w kolejnym piśmie skierowanym do L. W. nawiązał do treści pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. Dodatkowo wskazał, że przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, zapewniają szkołom wyższym autonomię na zasadach w niej określonych. Nadzór Ministra - ustanowiony w art. 33 ust. 1 tej ustawy - winien być wykonywany z poszanowaniem konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii uczelni. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 tej ustawy przedmiotem nadzoru ministra nie jest każda działalność organów uczelni, a jedynie ta działalność, która została wyraźnie określona w ustawie. Takie stanowisko potwierdza również przepis zawarty w art. 34 ust. 1 ustawy, który precyzyjnie określa obszary działalności uczelni, które mogą być objęte kontrolą przez ministra sprawującego nadzór nad uczelnią. Uprawnieniem tym są objęte: badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego, a także prawidłowość wydatkowania środków publicznych. Minister nie powinien ingerować, w tym poprzez działania podejmowane na podstawie art. 36 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w sprawy dotyczące nauczania, prowadzonych badań naukowych, przyjmowania i promowania studentów, jak również w sferę dotyczącą swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej oraz składu władz. Uniezależnienie wyborów, a także odwołania, władz uczelni od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej jest podstawą jego autonomii. Ponadto, przewidziana w przepisie art. 36 ust. 1 ww. ustawy forma nadzoru ministra (stwierdzenie nieważności) daje podstawę do stwierdzenia przez ministra nieważności uchwały lub decyzji przekazanej jedynie przez właściwe organy szkoły wyższej tj. rektora lub senat uczelni. Są to te uchwały i decyzje, co do których ustawa nakłada obowiązek przekazania ich ministrowi przez właściwe organy uczelni na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższy.

W piśmie z dnia 10 września 2013 r. L. W. wniósł do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wszczęcie w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ar. 34 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym kontroli nad zgodnością działań Senatu P. w P. z przepisami prawa oraz statutem uczelni w zakresie podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia [...] maja 2013 r.

Podniósł, że zgodnie z art. 33 ustawy o szkolnictwie wyższym uprawnienia nadzorcze nad uczelniami przyznane zostały Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego w zakresie nadzoru nad zgodnością z prawem działań organów uczelni, treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni oraz nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. W jego ocenie, w ramach kompetencji nadzorczych Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego został wyposażony w szereg uprawnień kontrolnych, takich jak m. in. możliwość żądania informacji i wyjaśnień od organów uczelni, a także założyciela uczelni niepublicznej, czy poddanie kontroli działalności uczelni. Skutkiem kontroli dokonywanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest przedstawienie stosownych zaleceń i wniosków, które uczelnia jest obowiązana realizować. Uchylanie się do zastosowania się do tych pokontrolnych zaleceń, może skutkować dodatkową ingerencją ministra, zarówno w postaci konsekwencji personalnych, jak i możliwości odebrania uprawnień do prowadzenia studiów.

L. W. nie zgodził się z tym, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie może ingerować m. in. w sprawy dotyczące sfery swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej oraz składu władz uczelni. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do wniosku, iż zagwarantowana przepisami prawa autonomia uczelni uniezależnia decyzje organów uczelni w zakresie organizacji wewnętrznej, czy wyboru lub odwołania jej władz od jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej, nawet jeżeli decyzje te są sprzeczne z obowiązującym prawem czy statutem uczelni. Taka interpretacja pozostaje jego zdaniem w sprzeczności przede wszystkim z art. 33 i 34 ustawy o szkolnictwie wyższym.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. wyjaśnił, że uniezależnienie wyborów, a także odwołania, władz uczelni od decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej jest podstawą autonomii uczelni. Natomiast członkowie społeczności akademickiej, którzy stwierdzili lub przypuszczają że miało miejsce naruszenie przepisów w trakcie wyborów lub odwoływania władz uczelni, i wykażą że posiadają interes prawny w sprawie, mają prawo zaskarżania prawidłowości ich przebiegu do sądów powszechnych.

W dniu 21 stycznia 2014 r. L. W. wniósł za pośrednictwem Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego skargę na bezczynność tego organu w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu P. w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 powołanej ustawy).

Skarga na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna albowiem dotyczy takiej sfery działania organu, która nie jest załatwiana w formie decyzji, postanowienia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 4a powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni.

Kontrola, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie, obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej - również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Przedmiotem kontroli może być również badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym).

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy rektor uczelni przekazuje ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, w terminie miesiąca od podjęcia, uchwały właściwych organów uczelni w sprawach:

1) przyjęcia lub zmiany statutu;

2) uruchomienia lub zniesienia kierunku studiów wraz z informacją o obsadzie kadrowej na prowadzonych kierunkach studiów;

3) utworzenia zamiejscowej jednostki organizacyjnej wraz z informacją o bazie materialnej i obsadzie kadrowej tej jednostki;

4) (uchylony);

5) przyjęcia lub zmiany regulaminu studiów lub regulaminu studiów doktoranckich oraz zasad i trybu przyjmowania na studia i studia doktoranckie wraz z uchwałami odpowiednio uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu studenckiego podjętymi na podstawie art. 161 ust. 2 lub uczelnianego organu uchwałodawczego samorządu doktorantów podjętymi na podstawie art. 161 ust. 2 w związku z art. 196 ust. 2.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego.

Należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni w trybie powyższego przepisu może dotyczyć tylko takiej uchwały lub decyzji, która jest przekazywana Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Możliwość taka odnosi się zatem do uchwał wymienionych w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy. W przepisie tym nie jest wskazana uchwała w przedmiocie odwołania z funkcji rektora uczelni.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 884/10 (lex nr 643311) podniósł, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być tylko rozstrzygnięcia nadzorcze właściwego ministra, wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni, których katalog - będący katalogiem zamkniętym - zawarty jest w art. 35 ust. 3 powołanej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje jakichkolwiek podstaw twierdzenie, iż nadzór jaki sprawuje Minister winien dotyczyć w istocie nie tylko uchwał wskazanych w art. 35 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, ale także wszelkich innych uchwał, o podjęciu których organ nadzorczy informowany był przez osoby trzecie, z wyłączeniem rektora uczelni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym są w tym zakresie jasne i nie budzą wątpliwości, nie dają też podstaw do interpretowania ich w sposób rozszerzający.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie odwołania z funkcji rektora uczelni, w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Uchwała o takim przedmiocie nie jest wymieniona w katalogu uchwał wskazanych w art. 35 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym, które winny być przekazane ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego przez rektora uczelni. Żądanie skarżącego dotyczące uruchomienia przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego trybu nadzorczego w odniesieniu do takiej uchwały nie mogło zatem skutkować wydaniem rozstrzygnięcia z art. 36 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Skarga na bezczynność jest w takiej sytuacji niedopuszczalna, albowiem została wniesiona w takiej sprawie, która nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności, na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji skarga L. W. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 oraz § 2 tej ustawy.