VII SA/Wa 914/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-19	
Data wpływu	2020-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marta Kołtun-Kulik
Renata Nawrot
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 784/21	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 189d; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...] maja 2019 r., nakładającej na Gminę Miejską [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r. na terenie układu urbanistycznego [...] (nr rej. [...]) i [...] (nr rej[...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że teren zieleni [...] wraz z umocnieniami przeciwpowodziowymi położony przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 15 lutego 2018 r., przeprowadził kontrolę układu urbanistycznego [...] i [...] w K.. W oparciu o wyniki ww. kontroli organ ochrony zabytków w dniu 26 stycznia 2018 r., wydał następujące zalecenia pokontrolne: 1. Należy wymienić wierzbę białą w odm. zwisłej rosnącą na terenie [...] na drzewo o najwyższych standardach szkółkarskich w oparciu o warunki pozwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Posadzone drzewo posiada usunięty przewodnik. Termin realizacji - do 31 maja 2018 r. 2. Należy wymienić lipę drobnolistną rosnąca na terenie [...] na drzewo o najwyższych standardach szkółkarskich. Jest to zignorowane przez Zarząd Zieleni Miejskiej w K. zalecenie pokontrolne wydane w dniu 17 marca 2017 r. Termin realizacji - do 31.05.2018 r. 3. Należy usunąć w całości samowolne nasadzenia drzew i krzewów na terenie zieleńca przy [...] u wylotu ul. [...] w stronę W.. Dotyczy to wszystkich nasadzeń wykonanych bez pozwolenia konserwatorskiego (magnolie, jabłonie, derenie). Nasadzenia te zostały wykonane przez Zarząd Zieleni Miejskiej mimo wydanych zaleceń pokontrolnych wydanych w dniu 17 marca 2017 r. Zarówno w protokole z kontroli jak i zaleceniach pokontrolnych podkreślono, że na wszelkie prace związane z wycinkami i nasadzeniami na terenie obiektu wpisanego do rejestru zabytków należy każdorazowo uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Po usunięciu nasadzeń należy odtworzyć trawnik. Termin realizacji - do 31 maja 2018 r. Powyższe zalecenia zostały skierowane do Gminy [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na Gminę Miejską [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) z powodu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r. na terenie układu urbanistycznego [...] (nr rej[...]) i [...] (nr rej. [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 2018 r., oględzin części [...] i układu urbanistycznego [...] stwierdzono, że pkt 1 i pkt 2 zaleceń został zrealizowany. Nie zrealizowano natomiast punktu 3 zaleceń, dotyczącego usunięcia w całości samowolnych nasadzeń drzew i krzewów na terenie zieleńca przy [...] u wylotu ul. [...] w stronę W.. Podczas kontroli ustalono, że należy usunąć dąb czerwony o bardzo niskich standardach posadzony przy [...]. W dniu 13 lipca 2018 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Gminę Miejską [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r., z terminem realizacji do dnia 31 maja 2018 r., w zakresie pkt 3 zaleceń.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną, konserwator stwierdził, że stosując kryterium miarkowania kary, kara w wysokości minimalnej 500 zł, pomimo realizacji dwóch punktów zaleceń pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r., byłaby karą zbyt niską ze względu na częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązków tego samego rodzaju, przewlekłość w realizacji zaleceń konserwatorskich lub w ogóle zaniechanie realizacji tych zaleceń i tym samym - jawne podważanie od ponad 2 lat kompetencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na obszarach układów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków. Samowolne działania w kwestii nasadzeń i nasadzeń zastępczych, spowodowały chaos w zagospodarowaniu komponowanych terenów zieleni miejskiej, chronionych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Działania te o charakterze długotrwałym, spowodowały na dzień wydania niniejszej decyzji negatywne skutki w odbiorze publicznej przestrzeni miejskiej.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła Gmina Miejska [...], zarzucając jej naruszenie:

- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie przez organ pierwszej instancji swojej właściwości oraz wydanie decyzji administracyjnej na postawie zaleceń wydanych z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 107e ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niezasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, pomimo że zalecenia pokontrolne były nieprawidłowe, a samo postępowanie kontrolne przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa,

- art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne uzasadnienie w treści decyzji ustaleń dotyczących wysokości nałożonej kary.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

W myśl art. 107e ust. i cyt. ustawy, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydal zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera m.in. art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara

pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ukarana Gmina Miejska [...] nie wykonała wszystkich prac wymienionych w zaleceniach pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r., które winny być przeprowadzone na terenie objętego ochroną konserwatorką układu urbanistycznego [...] i [...] w K.. Gmina nie usunęła w całości samowolnie dokonanych nasadzeń drzew i krzewów na terenie zieleńca przy [...] u wylotu ul. [...] w stronę W. - pkt 3 ww. zaleceń pokontrolnych. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że zostały wykonane prace wymienione w pkt. 1-2 zaleceń pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r. Powyższe potwierdza protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2018 r.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał za zasadne nałożenie na Gminę Miejską [...], administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1000 zł. Organ uznał jednocześnie, że brak jest podstaw do wymierzenia kary w najniższej ustawowej wysokości, tj. 500 zł. Organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko, uznając, że wymierzenie kary w wysokości 1000 zł jest adekwatne do popełnionego naruszenia.

Przechodząc do analizy przesłanek określonych w art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że ukarana Gmina Miejska [...] nie wykonała we wskazanym terminie wszystkich prac wymienionych w zaleceniach pokontrolnych. Zatem waga i okoliczności naruszenia w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego są istotne, z tego względu, że gmina powinna posiadać pełną świadomość ciążących na niej obowiązków, wynikających z objęcia danego terenu ochroną konserwatorską. Do ustawowych zadań gminy należy bowiem ochrona zabytków i opieka nad zabytkami - art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, z późn. zm.). W związku z powyższym wystąpiła przesłanka określona w art. 189d pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na stwierdzone naruszenie pozostaje fakt braku uprzedniego ukarania za takie samo zachowanie (art. 189d pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził wystąpienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych wyżej względów w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa i Narodowego organ pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 107e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odpowiadając na pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, wyjaśniono, że nieprecyzyjne czy błędne określenie terenu objętego kontrolą w treści zawiadomienia o kontroli, pozostaje bez wpływu na stwierdzone podczas tej kontroli nieprawidłowości przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków. Tym samym powyższe nie oznacza, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 6 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł szczegółowej analizy przesłanek wymienionych w art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego, to brak został uzupełniony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. organ pierwszej instancji przywołał wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Wbrew twierdzeniu odwołującej się, zalecenia pokontrolne z dnia 12 kwietnia 2018 r. dotyczyły terenu [...] położony przy ul. [...], objętego wpisem do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., znak[...]. Obszar ten został ujęty w załączniku graficznym do ww. decyzji.

Skargę na tą decyzję złożyła Gmina Miejska [...].

Zaskarżonej Decyzji Organu II instancji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w sposób niedostateczny wyjaśnia motywy dotyczące podstaw i wysokości nałożonej kary,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 107e ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niezasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1000 zł, pomimo że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomych nie określa standardów ochrony konserwatorskiej, w tym standardów dokonywania nasadzeń, jak również nie zabrania dokonywania nasadzeń roślin na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków nieruchomych, zalecenia pokontrolne były nieprawidłowe, a samo postępowanie kontrolne przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa,

III. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji poprzez przyjęcie, że nasadzenia roślin, o których mowa w pkt 3 zaleceń pokontrolnych z dnia 12 kwietnia 2018 r., zostały wykonane przez Gminę Miejską [...] na terenie [...], a nie - jak faktycznie - na terenie układu urbanistycznego [...], co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...];

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra (i decyzja ją poprzedzająca) była prawidłowa i zgodna z prawem, zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że kara nakładana przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z., za niewykonanie tychże zaleceń jest w rzeczywistości konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z.) obowiązku opieki nad zabytkiem. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt 1 i 2 u.o.z. jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

Z akt sprawy wynika, że dniu 12 kwietnia 2018 r . Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał skarżącej zalecenia pokontrolne składające się z trzech obowiązków. W dniu 28 czerwca 2018 r. dokonano kontroli wykonania przedmiotowych zaleceń. Stwierdzono, że wykonano dwa zalecenia a jednego nie.

Powyższe okoliczności nie są w toku postępowania kwestionowane. Na wydane w dniu 12 kwietnia 2018 r zalecenia pokontrolne nie wpłynęły w ustawowym terminie zastrzeżenia i nie była składana skarga.

Wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez stronę skarżącą.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organy należało uznać za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.

W tym miejscu warto wskazać, że kwestia charakteru prawnego tych zaleceń oraz ewentualnej dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne, określone w art. 40 ust. 1 u.o.z. nie jest jednoznaczna w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się jednak do stanowiska, wyrażonego w doktrynie i orzecznictwie, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt.

W świetle powyższych faktów za nieskuteczne należało uznać te zarzuty skargi, które odnosiły się do prawidłowości wydanych zaleceń. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy doszło do sytuacji opisanej w art. 107e u.o.z., a więc czy Gmina Miejska [...] nie wykonała nałożonych na nią mocą art. 40 ust. 1 u.o.z. zaleceń pokontrolnych.

Sąd zauważa, że na egzemplarzu zaleceń pokontrolnych znajdujących się w aktach sprawy brak jest stosownych pouczeń co do możliwości i sposobu ich kwestionowania. Biorąc jednak pod uwagę to, że skarżąca jest jednostką samorządu terytorialnego, której z urzędu winna być znana treść stosowanych w postępowaniu przepisów jak też w związku z prowadzeniem już wcześniej tego rodzaju spraw, brak właściwych pouczeń nie może uwolnić skarżącej od konieczności wykonania zaleceń pokontrolnych.

Za nieskuteczny należało uznać zarzut wskazujący na to, że nasadzenia będące przedmiotem sporu nie znajdują się na obszarze objętym ochroną na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. a na podstawie decyzji z [...] lipca 2011 r. Wskazać w tym miejscu należy, że obie wskazane wcześniej decyzje o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu zabudowy [...] oraz obszaru prawo i lewobrzeżnych [...] wprowadzają ochronę obszarową.

Ochronie konserwatorskiej w przypadku układu urbanistycznego, a więc w przypadku ochrony obszarowej, podlega układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli, określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasta lub dzielnice spełniały w przeszłości.

Niezależnie więc od umiejscowienia przedmiotowych nasadzeń, sposób zagospodarowania terenu w tym obszarów zielonych wymagał akceptacji organów ochrony konserwatorskiej.

Dalej wskazać należy, że częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych przez adresata tych zaleceń uprawnia organ, który je wydał do nałożenia kary pieniężnej, gdyż tylko pełne wykonanie zaleceń (i do tego w zakreślonym terminie) stanowi spełnienie obowiązku określonego w zaleceniach pokontrolnych.

Dlatego też poprawnie organ I instancji decyzją z [...] maja 2019 r., nałożył na Gminę karę pieniężną za niewykonanie zaleceń pokontrolnych z 12 kwietnia 2018 r.

Wysokość tej kary (1000 zł) - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – oscylująca w dolnym ustawowym zagrożeniu, określonym w art. 107e ust. 1 u.o.z., ustalona została bez przekroczenia przez organ swobody decyzyjnej. Organ, orzekając o wysokości nałożonej kary pieniężnej, brał bowiem pod uwagę okoliczności, które zostały wymienione w art. 189d k.p.a.

W szczególności przeciwko wymierzeniu kary w najniższym wymiarze przemawiało uporczywe ignorowanie obowiązku uzyskiwania akceptacji organu ochrony konserwatorskiej na działania z zakresu zagospodarowania terenów objętych ochrona konserwatorską.

Podkreślić też należy, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych spowodowane było wyłącznie zaniechaniem skarżącej, co należało uwzględnić określając stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa .

Z akt sprawy nie wynika też, aby strona w okresie późniejszym podjęła dobrowolnie jakiekolwiek czynności zmierzające do ich wykonania.

Podkreślić też należy, że istniejący po stronie Gminy obowiązek należytej pieczy nad zabytkiem wynikał nie tylko z faktu jego własności i obowiązków określonych u.o.z. ale również z tego, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym obowiązkiem prawnym gminy jest ochrona zabytków i opieka nad zabytkami.

Zdaniem Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.).

Z uwagi na powyżej dokonaną ocenę prawną, zdaniem Sądu, niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżącej naruszenia przepisów procesowych wymienionych w skardze.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.