II OSK 1312/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-26	
Data wpływu	2018-05-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 672/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 29 ust. 1 pkt 12; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Dnia 26 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 672/17 w sprawie ze skargi B. spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 672/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Starosta P., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] położonej w R., objętego zgłoszeniem skarżącej Spółki z dnia 22 marca 2017 r.

W ocenie organu I instancji, zgłoszenie dotyczy inwestycji, która nie jest zgodna w zakresie lokalizacji z planem miejscowym miasta W. z 2007 r. ([...]) oraz uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 stycznia 1978 r., nr IX/49/78, w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN z 1978 r. nr 1 poz. 3). Plan miejscowy w miejscu lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie przewiduje możliwości realizacji budowy tymczasowych obiektów budowlanych; zaś przepisy dotyczące Parku Krajobrazowego wykluczają zabudowę w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, a zgłoszenie obejmuje budowę obiektu właśnie w takim pasie.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wojewoda stwierdził, że nie można wprost wywieść niezgodności przedmiotowej inwestycji z ww. planem miejscowym. Natomiast inwestycja ta narusza ustalenia innego aktu prawa miejscowego, tj. aktualnie obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego ([...]), zwanej dalej "uchwałą". Zgodnie z § 3 pkt 8 tej uchwały, na terenie Parku, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Przy czym stan faktyczny sprawy nie pozwala na odstąpienie od tego zakazu w oparciu o § 4 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały, ponieważ lokalizacji inwestycji nie dotyczy odcinka plaży nadmorskiej, jak i nie kwalifikuje się do sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, gdyż powierzchnia zabudowy zgłoszonego obiektu wynosi 304 m2. Również pozostałe opisane w § 4 ust. 2 ww. uchwały zwolnienia nie obejmują swoim zakresem przedmiotowej inwestycji. Także na podstawie ustaleń szczegółowych planu miejscowego zawartych w karcie terenu oznaczonej symbolem 15UT brak jest podstaw do stwierdzenia, że planowania inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Co prawda, organ I instancji dokonał przedwczesnej oceny charakteru zgłaszanego obiektu budowlanego, gdyż z akt sprawy nie wynika wprost, że zamiarem inwestora była budowa obiektu tymczasowego usługowo-handlowego, o którym mowa w pkt 4.4 karty terenu planu (plan miejscowy dotyczy budynków sezonowych na okres 120 dni; zgłoszenie dotyczy zaś okresu 180 dni). Nie miało to jednak istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, skoro planowana inwestycja jest niezgodna z aktem prawa miejscowego – ww. uchwałą. Ponadto Wojewoda ocenił, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, na co wskazują jego cechy charakterystyczne jak: gabaryty, konstrukcja, sposób posadowienia, instalacje: wodna, kanalizacyjna i elektryczna. Jednak fakt nietrwałego związania z gruntem jest wyróżnikiem tylko pewnej grupy tymczasowych obiektów budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji planowana inwestycja może być obiektem o charakterze tymczasowym, ale nie jest to jednoznaczne z zaliczeniem go do obiektów tymczasowych objętych zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, sprzeciw do dokonanego zgłoszenia uzasadniony jest także przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że funkcja związana z odnową biologiczną jest zagadnieniem dużo szerszym aniżeli funkcje zawarte w definicji pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Inwestor na etapie składania wniosku wyraźnie sprecyzował, w jakim celu obiekt ma być realizowany, przede wszystkim podkreślając rekreacyjny charakter obiektu, a nie higieniczno-sanitarny. Ponadto jest to obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową, a nie pomieszczenie znajdujące się w obrębie innego lokalu użytkowego, a co za tym idzie nie spełnia definicji "sanitariatu", na którą powołuje się skarżąca. Również za niezasadny Wojewoda uznał argument o charakterze publicznym przedmiotowej inwestycji, co prowadziłoby w ocenie odwołującego, do uznania jej za zgodną z ustawą o ochronie przyrody, a tym samym nie wyłączoną z możliwości realizacji. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.", "W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: (...) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Zakazy, o których mowa w ust. 1-1b, nie dotyczą m.in. realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W świetle art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", teren objęty inwestycją nie jest terenem publicznym, stanowi własność inwestora prowadzącego działalność turystyczną, a wybudowane obiekty sportowe oraz ich ewentualne zaplecza, nie są obiektami publicznymi, o których mowa w ww. przepisie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15UT pkt 4.2. w planie, dotyczącego sanitariatów w zw. z § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422); § 5 planu miejscowego i § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15UT pkt 9.2 w planie; § 4 ust. 2 pkt 4 i § 3 pkt 8 ww. uchwały; art. 31 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15UT pkt. 4.2. w planie i § 3 pkt 8 ww. uchwały, oraz § 12 w karcie terenu oznaczonego symbolem 15UT pkt 9.2 w planie i § 4 ust. 2 pkt 4 w ww. uchwale; a także art. 6, art. 8, ar. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 672/17, oddalając skargę, wskazał, że do przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje zastosowanie zakaz lokalizacyjny wynikający z § 3 pkt 8 ww. uchwały. Stanowiło to podstawę wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wbrew zarzutowi skargi, § 3 pkt 8 ww. uchwały, wprowadzającego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, obejmuje również zakaz lokalizowania na tym terenie tymczasowych obiektów budowlanych. Niezasadnie skarżąca wywodzi z treści definicji pojęć obiektu budowlanego oraz tymczasowego obiektu budowlanego, że tymczasowy obiekt budowlany nie jest obiektem budowlanym. Próba wykazania, że tymczasowy obiekt budowlany nie stanowi obiektu budowlanego, nie znajduje uzasadnienia w treści przywoływanych w uzasadnieniu skargi przepisów. Również cel wprowadzenia powyższego zakazu nie uzasadnia wyłączenia jego stosowania w odniesieniu do objętej zgłoszeniem inwestycji. Okoliczność, że skarpa jest zabezpieczona falochronem oraz że na terenie oznaczonym w planie symbolem 15UT, na którym jest również położona przedmiotowa działka, lokalizowano inne inwestycje, nie stanowi okoliczności wystarczających, aby uznać zgłoszoną inwestycję za zgodną z zakazem określonym w ww. przepisie ww. uchwały. Bezzasadny jest też zarzut skargi, w którym skarżąca kwestionowała uznanie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, nie było podstaw aby inwestycję objętą zgłoszeniem traktować jako inwestycję celu publicznego, a w szczególności jako budowę obiektu sportowego. Cechy objętej zgłoszeniem inwestycji wskazują, że stanowi ona uzupełnienie kompleksu hotelowego znajdującego się na działce nr [...] w R. w postaci obiektu odnowy biologicznej. Inwestycję należy bowiem zakwalifikować jako rozbudowanie istniejącej infrastruktury, poszerzające ofertę obiektu hotelowego znajdującego się na ww. działce. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego, albowiem ma ona istotne znaczenie wyłącznie dla zaspokojenia interesu prywatnego.

Zdaniem Sądu, okoliczność, że obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy zakazuje zabudowy z wyjątkiem sanitariatów (pkt 4.2 karty terenu 15UT planu), nie oznacza, że plan nie uwzględnia obowiązywania na terenie nim objętym przepisów określonych w ww. uchwale. Treść planu miejscowego należy bowiem odczytywać łącznie z § 4 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały, co oznacza, że plan dopuszcza lokalizację obiektów sezonowych na zasadach wynikających z ww. uchwały, a zatem na odcinkach plaż nadmorskich oraz o powierzchni do 150 m2. Warunku tego zgłoszona inwestycja nie spełnia, skoro nie jest planowana na odcinku plaży nadmorskiej.

Ponadto wobec jednoznacznego brzmienia § 4 ust. 2 pkt 4 w związku z § 3 pkt 8 ww. uchwały nie miało znaczenia brzmienie zawartej w § 5 planu definicji obiektu sezonowego (rozumianego jako obiekt tymczasowy, rozbieralny, stawiany na okres 120 dni). W zasadzie bez znaczenia pozostaje fakt, czy zgłoszony obiekt został przewidziany do usytuowania na okres 120 czy też 180 dni. Skoro odczytywane łącznie ustalenia planu miejscowego oraz ww. uchwały nie dają podstaw, aby obiekt sezonowy lokalizować na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego poza odcinkami plaż nadmorskich, to akcentowana w skardze rozbieżność uregulowań co do okresu posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych między planem a treścią art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Charakterystyka zgłoszonego obiektu nie pozwala uznać go za sanitariat, jego bowiem główną funkcją ma być odnowa biologiczna. W istocie Wojewoda, odmiennie niż Starosta P., nie wykluczył zgodności zgłoszonej inwestycji z obowiązującym na omawianym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów zarzuty kwestionujące stanowisko organów o niezgodności inwestycji z planem nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego naruszenia zasady wolności budowlanej.

Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odmiennej od zaskarżonej decyzji w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niezbadaniu stanu faktycznego, co doprowadziło do zakwalifikowania inwestycji, jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Co do braku trwałości związania obiektu z gruntem, jako wyznacznika tymczasowości obiektu budowlanego, Sąd wskazał, że fakt, iż fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza tego, że dany obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Obiekt trwale związany z gruntem nie musi być zatem związany z gruntem klasycznym fundamentem.

Skoro obiekt budowlany można zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, o ile nie jest połączony trwale z gruntem, słusznie organ dokonał analizy zgłoszonej inwestycji w tym zakresie. Ustalenia organu opierały się na treści zgłoszenia, którym organ był związany. Prawidłowo organ powołał parametry zgłoszonego obiektu, w tym jego znaczne wymiary, drewnianą konstrukcję, konieczność podłączenia do sieci, które to cechy wymagają stabilnego posadowienia obiektu na gruncie w sposób uniemożliwiający przemieszczenie samego obiektu i znajdujących się w nim instalacji. Wymagają bowiem tego względy bezpieczeństwa. Opisane w uzasadnieniu skargi rozwiązania techniczne planowane do zastosowania przy przemieszczaniu obiektu w całości, nie zmieniają powyższej oceny. Istotne są bowiem parametry obiektu, który nie może być uznany za nietrwale związany z gruntem, nie zaś sposób jego przemieszczania.

Dlatego wniesiony sprzeciw został prawidłowo oparty przez organ odwoławczy również na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszonego obiektu nie można bowiem zaliczyć do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, "w której Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie może być zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., i stwierdził, że planowana inwestycja nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a więc wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie robót nie jest wystarczające". Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 4 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 3 pkt 8 ww. uchwały oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 6 u.g.n. przez błędną wykładnię, tj. uznanie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego;

- art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że planowana przez skarżącą kasacyjnie inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie robót nie jest wystarczające.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji niewystarczająco zbadały stan faktyczny sprawy, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a mianowicie uznaniem, że planowana przez skarżącą kasacyjnie inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie robót nie jest wystarczające, oraz niezastosowaniem art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p., ze względu na wadliwe przyjęcie, że nie znajduje on odniesienia do stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie zarządzeniem dnia 19 października 2020 r. na podstawie art.15 zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Zasadniczo żaden ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł prowadzić skutecznie do podważenia rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Ani wskazywana kwestia co do oceny charakteru przedmiotowej inwestycji jako nie mającej charakteru inwestycji celu publicznego, ani to czy wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę, wreszcie ani wskazywane ewentualne niewystarczające zbadanie przez organy stanu faktycznego sprawy, co miałoby skutkować błędnym zastosowaniem art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego oraz ocena co do braku zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. – nie mają decydującego znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ nie mogą skutecznie prowadzić do podważenia oceny wynikającej z § 3 pkt 8 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. co do zakresu obowiązującego na terenie inwestycji zakazu zabudowy ustanowionego w związku z utworzeniem Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 pkt 8 ww. uchwały na terenie Parku wprowadza się zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego". Podstawę prawną do ustanowienia takiego zakazu stanowi wprost art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Jak wynika z ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym o wymiarach 19 m x 16 m (pow. 304 m2), który został zaplanowany w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Oceny tej skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie w postępowaniu. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 pk 4 ww. uchwały "zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 8, nie dotyczy odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2". W tym zaś zakresie w sprawie wypowiedziano ocenę, zgodnie z którą planowana inwestycja nie została zlokalizowana na odcinku plaży nadmorskiej, czego skarżąca Spółka także nie podważyła skutecznie w postępowaniu. W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy skarżąca Spółka nie może skutecznie twierdzić, że może w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego dokonać zgłoszenia przedmiotowej inwestycji, skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada obiektowi wyznaczonemu przez treść normy prawnej wynikającej z § 3 pkt 8 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały. Ani wskazane w zgłoszeniu miejsce lokalizacji tego obiektu, ani jest wielkość nie pozwalają na stwierdzenie, że przy jego realizacji nie ma zastosowania zakaz zabudowy wynikający z ww. uchwały w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Dla tej oceny nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej treść planu miejscowego, ponieważ, jak trafnie oceniono, możliwość lokalizowania na podstawie planu sanitariatów nie oznacza, że plan nie uwzględnia obowiązywania na terenie nim objętym przepisów określonych w ww. uchwale. Należy podzielić oceną Sądu I instancji, zgodnie z którą treść planu miejscowego należy odczytywać łącznie z § 4 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały, co oznacza, że plan dopuszcza lokalizację obiektów sezonowych na zasadach wynikających z ww. uchwały, a zatem na odcinkach plaż nadmorskich oraz o powierzchni do 150 m2. Warunku tego zgłoszona inwestycja nie spełnia, skoro nie jest planowana na odcinku plaży nadmorskiej, o czy już wyżej była mowa. Poza tym nie mamy do czynienia obiektem sanitariatu, lecz obiektem budowlanym, który z uwagi na jego cechy będzie stanowił uzupełnienie kompleksu hotelowego znajdującego się na działce nr [...] w R. w postaci obiektu odnowy biologicznej. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w szczególności poprzez próbę wykazania, że jest to obiekt kwalifikowany do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. – obiekt sportowy, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. zakaz z art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p. nie dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy wskazać, że art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. dotyczą nie wszystkich obiektów sportowych, lecz wyłączenie "publicznych obiektów sportowych" kwalifikowanych jako działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym oraz mertopolitalnym. Nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 u.g.n. stanowi automatycznie w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestor musi więc wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego czy grupowego) – por. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19; z 23 maja 2017 r., II OSK 2407/15. Wskazywane w skardze kasacyjnej kwestie finansowania inwestycji, biletowania wstępu, budowania jako obiektu sportu i rekreacji nie ma przesądzającego znaczenia skoro w działaniach inwestora brak jest urzeczywistnienia interesu publicznego; zaś można dostrzec chęć rozwinięcia własnej (prywatnej) działalności gospodarczej, która nie może być utożsamiana z zadaniem własnym gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w tej zaś sprawie nie wykazano aby przedmiotowy obiekt miał charakter publiczny i zasadniczo sportowy, i aby miał znaczenie lokalne lub inne, skoro związany jest z prowadzoną działalnością gospodarczą o charakterze hotelowym. Oceny tej nie podważa też treść § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdefiniowane tam pojęcie "budynku użyteczności publicznej" służy innym celom, tj. warunków technicznych jakie te budynki powinny spełniać, a nie kwalifikacji czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Zresztą to pojęcia zakresowo odmienne, ponieważ definicja budynku użyteczności publicznej nie odnosi się do inwestycji celu publicznego. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiotową inwestycję należy zakwalifikować jako rozbudowanie istniejącej infrastruktury, poszerzające ofertę obiektu hotelowego znajdującego się na ww. działce, jak i to, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego, albowiem ma ona istotne znaczenie wyłącznie dla zaspokojenia interesu prywatnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 4 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 3 pkt 8 ww. uchwały oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 17 ust. 2 pkt 4 u.o.p. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 6 u.g.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotowa inwestycja została objęta treścią normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Zgodnie z jego treścią obowiązującą w dacie wydania decyzji "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Jak trafnie w sprawie oceniono, dla kwestii trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także wielkość obiektu. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody, na co też wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. II OSK 526/18). Mamy bowiem do czynienia z obiektem budowlanym o znacznych rozmiarach (wymiary 19 m x 16 m), który został wyposażony w instalacje. Wskazywana możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce nie ma przesądzającego znaczenia, skoro aktualnie postęp techniczny zasadniczo umożliwia przemieszczanie w inne miejsce obiektów budowlanych nawet o bardziej skomplikowanym charakterze technicznym niż przedmiotowy obiekt. Nie chodzi bowiem o możliwość tylko przesunięcia tymczasowego obiektu budowlanego, lecz czy w ten sposób w całości taki obiekt może być usunięty z nieruchomości, do czego sprowadzała się treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem aby organy obu instancji w sprawie niewystarczająco zbadały stan faktyczny sprawy, w stopniu którym miałby wpływ na wynik sprawy. Wskazana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca charakteru związania obiektu z gruntem oraz budowlana kwalifikacja obiektu jako budynku użyteczności publicznej, a także dotycząca kwalifikacji obiektu jako inwestycji celu publicznego – nie mogła prowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, o czym wyżej była mowa. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.