I OSK 553/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-04	
Data wpływu	2017-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 518/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art.141 § 4, art.184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 2156; art.38 ust 1 pkt 2; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 518/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora gimnazjum oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 października 2016 r., IV SA/Gl 518/16 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w R. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej: u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała lub zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.

W tej sprawie, organ nadzoru stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta R. o odwołaniu N. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazując jako przyczynę nieważności – inną ocenę w zakresie tego, jakie okoliczności mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., zwanej dalej: u.s.o.), będącym podstawą prawną wydania przedmiotowego Zarządzenia. Natomiast dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności konieczne jest wykazanie, że nastąpiło naruszenie w istotny sposób prawa, przez wyraźną sprzeczność Zarządzenia z określonym przepisem prawa, a więc kwestia odmiennej interpretacji, występujących w przepisach, pojęć ocennych, niedookreślonych, nie może wchodzić w zakres "wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa". Zatem, organ nadzoru nie wykazał wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności tego Zarządzenia. Powołał przy tym liczne tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierające szeroki wachlarz ocen dotyczących "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co dobitnie wskazuje na występującą różnorodność tych ocen. Podkreślono, że nie zacytował ani jednego orzeczenia, w którym zawarta byłaby ocena, że wykluczone jest uznanie długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Ocena taka byłaby zresztą bezpodstawna skoro przepis zawiera sformułowanie o charakterze ogólnym, niedookreślonym (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1928/10, wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10), a zatem pozwalającym na objęcie jego dyspozycją bardzo różnorodnych stanów faktycznych z wyjątkiem tych, których dotyczy art. 38 ust. 1 pkt 1 u.s.o. W związku z tym, o wyraźnej sprzeczności z prawem tego Zarządzenia można byłoby mówić wtedy, gdyby art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., wyraźnie wykluczał możliwość objęcia jego zastosowaniem, przypadków długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby.

Sąd Najwyższy w wyroku wydanym w sprawie, w której jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej (por. wyrok SN z 20 lutego 2008 r., III PK 69/07, OSNP 2009/9 – 10/117). W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jako podstawę odwołania wskazano częstą nieobecność dyrektora szkoły w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, która to nieobecność wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły.

Natomiast w przedmiotowym Zarządzeniu, którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – jako powód uznania, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", wskazano, że Dyrektor Gimnazjum Nr [...] w R. przebywał na zwolnieniu lekarskim od 17 czerwca 2015 r. do 24 czerwca 2015 r. i od 29 września 2015 r. do dnia odwołania, czyli [...] stycznia 2016 r. Wobec tego w okresie tym w ogóle nie wykonywał funkcji dyrektora, co wpłynęło niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły, gdyż w szkole tej (zgodnie z jej statutem) nie utworzono stanowiska wicedyrektora. W Zarządzeniu stwierdzono, że z tego powodu szkoła była pozbawiona realnego kierownictwa, gdyż osoba zastępująca dyrektora odmawiała wykonywania czynności, wskazując, że wykraczają poza zakres jej umocowania. Zawarta w Zarządzeniu, ocena organu dotycząca niekorzystnego wpływu nieobecności Dyrektora na prawidłowe funkcjonowanie szkoły w zakresie dydaktyczno-wychowawczym i organizacyjnym, nie może budzić wątpliwości – skoro już z samego wskazania powyższych dat okresów niezdolności do pracy, wynika, że niezdolność do pracy od 17 czerwca 2015 r. do 24 czerwca 2015 r. miała miejsce w ostatnim przed wakacjami tygodniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych, który jest szczególnym okresem w funkcjonowaniu szkoły. Wspomniany okres niezdolności do pracy, zakończył się 24 czerwca 2015 r., a w piątek 26 czerwca 2015 r. zakończyły się zajęcia. Następnie – od dnia 29 września 2015 r. – niezdolność do pracy miała charakter ciągły – aż do daty wydania przedmiotowego Zarządzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasadnie Prezydent Miasta R., w Zarządzeniu o odwołaniu Dyrektora wskazał, że długotrwała nieobecność Dyrektora w pracy, wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Z powyższego wynika, że uznanie organu odwołującego ze stanowiska dyrektora, nie miało charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz zostało uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia i argumentacja ta miała potwierdzenie we wskazanych przez organ okolicznościach faktycznych. Nadto w piśmie z 8 stycznia 2016 r. organ odwołujący powiadomił Ś. Kuratora Oświaty o zamiarze odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr [...] w R. i Ś. Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń do przyczyn odwołania dyrektora. Wobec tego uznać należało, że Zarządzenie o odwołaniu N. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, nie naruszało art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W nawiązaniu do argumentów zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślenia wymagało, że pozostałe okoliczności, w tym dotyczące zarządzania środkami finansowymi szkoły, zostały powołane w uzasadnieniu Zarządzenia – jak wynika z jego treści oraz ze wskazanej podstawy prawnej, którym był art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (a nie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy) – tylko na marginesie tych stwierdzeń, które były powodem uznania przez organ, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Niewątpliwie, wymienienie w przedmiotowym Zarządzeniu tych okoliczności było zbędne, a zatem nieprawidłowe, ale wobec faktu, że były wskazane tylko dodatkowo – obok tych stwierdzeń, które były powodem uznania przez organ, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" – nie mogło to uzasadniać stwierdzenia nieważności Zarządzenia.

Bezpodstawne było również stwierdzenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że N. M. nie miał możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie, gdyż z dołączonego do skargi, pisma jego pełnomocnika (będącego adwokatem) wynika, że pełnomocnik – w imieniu wyżej wymienionego – udzielił odpowiedzi na pismo Prezydenta Miasta R. z 23 grudnia 2015 r. oraz że wcześniej skierował do tego organu pismo z 25 listopada 2015 r.

Całkowicie chybiony był także argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, że "zastosowanie może mieć również art. 23 ust. 1 pkt. 2 Karty Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.), stosownie do którego stosunek pracy z nauczycielem zatrudnionym na podstawie mianowania ulega rozwiązaniu m. in. w razie czasowej niezdolności nauczyciela do pracy spowodowanej chorobą, jeżeli okres tej niezdolności przekracza 182 dni, przy czym do okresu niezdolności do pracy wlicza się również przypadające w tym okresie przerwy obejmujące dni, w których w szkole, zgodnie z odrębnymi przepisami, nie odbywają się zajęcia; w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres nieobecności w pracy może być przedłużony o kolejne 12 miesięcy, o ile nauczyciel uzyska prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, o którym mowa w przepisach dotyczących świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, lub zostanie mu udzielony urlop dla poratowania zdrowia." Przytoczony przepis dotyczy rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem i bez wątpienia – jak wskazał dalej organ w odpowiedzi na skargę – "rozwiązanie stosunku pracy z powodu przedłużającej się choroby oznacza w konsekwencji również pozbawienie funkcji dyrektora szkoły", jednakże nie ta kwestia była kwestią sporną w niniejszej sprawie, gdyż było nią odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły i to na podstawie konkretnie wskazanego przepisu u.s.o., a zatem wskazywanie przez organ nadzoru innych możliwości, jakie nasuwają się w związku z długotrwałą niezdolnością do pracy Dyrektora szkoły, nie ma odniesienia do tego Zarządzenia, którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W wyniku kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzić zatem należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ nadzoru nie wykazał, aby zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta R. z [...] stycznia 2016 r. o odwołaniu N. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w R., albowiem dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności konieczne jest wykazanie, że nastąpiło naruszenie w istotny sposób prawa przez wyraźną sprzeczność Zarządzenia z określonym przepisem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Ś., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez uznanie, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano wyraźnej sprzeczności Zarządzenia z określonym przepisem prawa,

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędne uznanie, że podstawą stwierdzenia istotnych naruszeń prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym była jedynie odmienna interpretacja występujących w art. 38 ust. 1 pkt 2 pojęć ocennych, nieokreślonych,

3. art. 91 ust 1 u.s.g. w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez uznanie, że tylko brzmienie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wyraźnie wykluczające możliwość objęcia jego zastosowaniem przypadków długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby umożliwiłoby organowi nadzoru stwierdzenie wyraźnej sprzeczności z prawem przedmiotowego zarządzenia,

4. art. 91 ust 1 u.s.g. w związku z art. 87 Konstytucji RP przez uznanie, że organ nadzoru stwierdzając nieważność zarządzenia nie zacytował w rozstrzygnięciu nadzorczym ani jednego orzeczenia, w którym zawarta byłaby ocena, że wykluczone jest uznanie długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby, jako szczególnie uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a tym samym nie wykazał wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia,

5. art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez nieustosunkowanie się do ustaleń faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym stwierdzono, że w uzasadnieniu zarządzenia nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaistniałymi nieprawidłowościami a wpływem na destabilizację w funkcjonowaniu szkoły i przyjęcie, że uzasadnienie zarządzenia jest wystarczające do odwołania dyrektora,

6. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że nieobecność dyrektora wpływa niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły i jest wystarczającą okolicznością aby uznać ją za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie,

7. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i uznanie, że nieobecność w pracy i dyrektora szkoły stanowi przypadek szczególnie uzasadniony,

8. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez odmowę prawa do ustosunkowania się w rozstrzygnięciu nadzorczym do wszystkich powołanych przez organ odwołujący okoliczności odwołania dyrektora szkoły,

9. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie że "zawarta w Zarządzeniu ocena organu dotycząca niekorzystnego wpływu nieobecności Dyrektora na prawidłowe funkcjonowanie szkoły w zakresie dydaktyczno-wychowawczym i organizacyjnym, nie może budzić wątpliwości" z powołaniem się wyłącznie na fakt samej (usprawiedliwionej chorobą) nieobecności N. M., bez wskazania na czym ów "niekorzystny wpływ" miałby polegać i do jakich zaburzeń w funkcjonowaniu szkoły "w zakresie dydaktyczno-wychowawczym i organizacyjnym" doszło; a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

10. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu nienależytego uzasadnienia zarządzenia;

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., przez niepełne, dowolne i błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności polegające na braku dokonania przez Sąd I instancji ustaleń, w jakim zakresie odmowa wykonania określonych czynności pozbawiła szkołę realnego kierownictwa, które to ustalenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nadzoru wykazując w rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczność z prawem wydanego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora jednoznacznie wykazał, iż podjęte ono zostało z istotnym naruszeniem prawa. Art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma specyficzną, nieostrą konstrukcję. Stanowi że: "Organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia." Tak skonstruowana norma prawna wprowadza swoiste uznanie administracyjne, przyznające organowi administracji swobodę przy wyborze danego rozstrzygnięcia. Dotyczy to sytuacji, w której na skutek zaistnienia przesłanek prawem określonych przewidzianych organ może skorzystać z zastosowania danego przepisu i z danego uprawnienia. Każda podjęta przez organ decyzja, będzie zgodna z prawem, jeżeli tylko będzie się mieścić w granicach uznania administracyjnego. W ocenie organu nadzoru istotą naruszenia dokonanego przez organ wydający zakwestionowane zarządzenie było przekroczenie granic uznania administracyjnego. Tu bowiem organ zadziałał pomimo tego, że żadne przesłanki nie istniały. To zaś stanowi istotne naruszenie prawa. Przepis art. 7 Konstytucji RP nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Granice działania organu odwołującego dyrektora ze stanowiska bez wypowiedzenia wytycza natomiast dyspozycja art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Ustawodawca w tym przepisie dla działania organu wymaga wystąpienia "szczególnie uzasadnionego wypadku". Przepis ten więc nie tylko jest normą kompetencyjną przyznającą uprawnienie do odwołania dyrektora bez wypowiedzenia, ale przede wszystkim jest on normą kreującą sytuację, wystąpienie dopiero której warunkuje możliwość skorzystania z tego uprawnienia. Jego konstrukcja wyraźnie wskazuje na dopuszczalność działania organu jedynie w sytuacji, gdy jest ona "uzasadniona szczególnym wypadkiem". Organ nadzoru badając więc kompetencję organu do odwołania dyrektora ze stanowiska musiał jednocześnie zbadać, czy zaistniała przesłanka, o której mowa powyżej. Zaistnienie tej przesłanki warunkuje legalność działań organu odwołującego, a tym samym jest elementem determinującym podjęcie ważnego i zgodnego z prawem zarządzenia. Tak więc wyraźna sprzeczność zarządzenia z prawem będzie zachodzić wtedy, gdy w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie dopatrzy się którejkolwiek z przesłanek, zwłaszcza tej materialnej. W tej sytuacji zatem – dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa – zupełnie nie jest potrzebne, aby "art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wyraźnie wykluczał możliwość objęcia jego zastosowaniem, przypadków długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby'".

Z wnioskowania Sądu wynikałoby, że aby organ nadzoru mógł rozstrzygnąć o naruszeniu przez zarządzenie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. musiałby on wprost zawierać normę zakazującą odwołania dyrektora w przypadku dłuższej nieobecności. Skoro takiej normy ustawodawca nie przewidział, to w ocenie Sądu, w przypadku wystąpienia takiej przesłanki stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności aktu jest niedopuszczalne. Przyjęcie takiego stanowiska, oznaczałoby w ogóle wykluczenie orzekania w oparciu o normę 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., albowiem ta, nie zawiera kazuistycznego wyliczenia przesłanek pozwalających na odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Ogólnie skonstruowana norma przepisu 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. sprawia, że dokonanie w oparciu o nią weryfikacji zarządzenia, jest możliwe tylko i wyłącznie poprzez odniesienie się do ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Przy czym weryfikacja ta nie powinna opierać się – tak jak chce Sąd I instancji – tylko i wyłącznie na orzeczeniach sytuacyjnie identycznych. W polskim systemie prawa źródeł prawa nie tworzą przecież precedensy sądowe (art. 87 Konstytucji). Każda więc sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, z uwzględnieniem indywidualnie towarzyszących jej okoliczności i po ich stosownym wyważeniu, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Sąd nie jest konsekwentny w swym wnioskowaniu albowiem najpierw zarzuca organowi nadzoru brak zacytowania przez niego konkretnych orzeczeń, w którym byłaby zawarta ocena, że wykluczone jest uznanie długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby, jako szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2 u.s.o., następnie powołując się na orzecznictwo sądowe o ogólnym charakterze normy art. 38 ust. 1 pkt 2, z tego zarzutu się wycofuje, aby w końcowej swej tezie wreszcie stwierdzić, że jednak "o wyraźnej sprzeczności z prawem przedmiotowego zarządzenia można byłoby mówić wtedy, gdyby – zastosowany w tej sprawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyraźnie i wykluczał możliwość objęcia jego zastosowaniem przypadków długotrwałej niezdolności do prac z powodu choroby". Wywodzenie takich wniosków pozostaje dla organu nadzoru niezrozumiałe.

Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze analizował stan faktyczny, a zasadniczym celem procesu badania przez niego legalności aktu było rozstrzygnięcie, czy organ wydający kwestionowane zarządzenie zachował określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przesłanki, zarówno formalną, jak i materialną. Zasadniczymi bowiem zarzutami stawianymi zarządzeniu w rozstrzygnięciu nadzorczym wpływającymi na ocenę jego legalności były: 1. nie tylko niewłaściwe i niezgodne z prawem zakwalifikowanie wykazanych nieprawidłowości za szczególnie uzasadnione przypadki – bo to może być kwestia ocenna i może podlegać dyskusji; 2. ale przede wszystkim brak ich należytego uargumentowania, wykazania, że przypisywane odwoływanemu dyrektorowi nieprawidłowości są na tyle poważne, że uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i zagrażają one interesowi publicznemu. Wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia organu odwołującego N. M. ze stanowiska dyrektora, zwłaszcza te dotyczące wywiedzenia odpowiedniego związku przyczynowo-skutkowego między nieprawidłowościami a brakiem możliwości funkcjonowania szkoły, są uznawane zarówno w doktrynie, jak i ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotnie naruszające prawo i ich wystąpienie w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności zarządzenia.

Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż w uzasadnieniu zarządzenia organu samorządu nie wskazano w ogóle, jakie okoliczności stanowiły zagrożenie dla funkcjonowania placówki lub powodowały destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) godzenie w interes szkoły, jako interes publiczny – co było konieczne dla stwierdzenia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11, LEX nr 1163108). Powołując się na okresy nieobecności N. M. w pracy uznał, że nieobecność wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Nie wskazał on jednak, na czym ten niekorzystny wpływ miałby polegać. Biorąc pod uwagę ugruntowane od lat orzecznictwo nie wystarczy dla ważnie dokonanego odwołania dyrektora szkoły, aby występujące po jego stronie okoliczności jedynie "niekorzystnie" wpływały na funkcjonowanie szkoły. W orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, że okolicznościami takimi mają być takie przypadki, które "uniemożliwiają" funkcjonowanie szkoły. Nie sposób również, podzielić rozważań Sądu, że z racji odmawiania przez I. K. – osobę zastępującą dyrektora podczas jego nieobecności – wykonania niektórych czynności "szkoła została pozbawiona realnego kierownictwa." Organ prowadzący zobowiązał I. K. do zastępowania dyrektora podczas jego nieobecności. Z pewnością taki rodzaj umocowania dotyczy wyłącznie czynności "zwykłego zarządu", związanych z codziennym funkcjonowaniem szkoły. Pełniąca zastępstwo I. K. odmawiała jedynie czynności wykraczających poza zakres jej umocowania, (co w świetle prawa należy uznać za działanie w pełni prawidłowe) takich jak: odmowa podpisania protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 06.11.2015 r. do 26.11.2015 r. przez pracownika organu prowadzącego czy odmowa uczestniczenia w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w R. Nie sposób uznać, że odmowa dokonania tych czynności zdestabilizowała funkcjonowanie szkoły.

Znamiennym jest, iż stanowisko organu prowadzącego, wyrażone w Zarządzeniu, nie zostało poparte żadnym przykładem ilustrującym, na czym konkretnie miałyby polegać nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły "w zakresie dydaktyczno-wychowawczym, organizacyjnym i administracyjno-gospodarczym", a w szczególności, w jaki sposób nieobecność dyrektora szkoły wpłynęła na niepełną realizację programu nauczania. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami, nie pojawiły się w uzasadnieniu żadne przykłady na ich poparcie. W ten sposób twierdzenia stały się arbitralne i niezweryfikowalne przez organ nadzoru.

Tymczasem, w ocenie organu nadzoru nieobecność dyrektora w pracy spowodowana jego niezdolnością do pracy, z całą pewnością nie wpłynęła negatywnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły na płaszczyznach, o których mowa w powołanym Zarządzeniu. Powyższego okresu nieobecności z pewnością nie można uznać za niezdolność o charakterze długotrwałym, skutkującym natychmiastowym przerwaniem czynności nauczyciela pełniącego funkcje kierownicze z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Sąd Najwyższy w wyroku z 8 marca 2013 r., II PK 195/12, wskazuje bowiem, iż przesłanką do odwołania w trybie natychmiastowym mogłaby być częsta nieobecność chorobowa, ale tylko wtedy, gdy niemożliwe staje się prawidłowe funkcjonowanie szkoły w każdym jej obszarze działalności.

W niniejszej sprawie, z pewnością nie doszło do wystąpienia zdarzeń o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym, wystąpienia których dla zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., wymaga orzecznictwo sądowe (por. WSA Białymstoku w wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2014 r., II SA/Bd 1566/13, wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01 oraz z 27 września 2012 r., I OSK 1615/12, wyroki NSA: z 9 maja 2001 r., I SA 3293/00; z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08, oraz z 1 września 2010 r., I SA 933/10, i z 18 maja 2012 r., I OSK 10/12).

Co więcej, odwołanie N. M. z funkcji dyrektora nastąpiło [...] stycznia 2016 r. więc w trakcie roku szkolnego i kończącego się semestru, kiedy trudno przyjąć, że pozostawanie wymienionego na tym stanowisku skutkowałoby destabilizacją działalności szkoły lub zagrażało interesowi publicznemu. Przeciwnie, odwołanie N. M. w tymże terminie, stworzyło sytuację chaosu i z pewnością nie służyło ani interesom uczniów, interesom grona pedagogicznego, jak też żadnemu interesowi placówki oświatowej. Podkreślenia wymaga także, że zgodnie z art. 36a ust. 13 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych. Przepis ten ma na celu zapewnienie stabilizacji zatrudnienia, Natomiast fakt, iż N. M. będąc na stanowisku kierowniczym, sporadycznie korzystał prawa do opieki lekarskiej i zwolnienia z pracy, a niniejsze zwolnienie, tj. między od 29 września 2015 r. do dnia odwołania, nie jest argumentem, który mógłby przemawiać za przyjęciem, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W orzecznictwie sądowym od dawna przyjmuje się że, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA w Warszawie z 1 września2010 r., I OSK 933/10). Art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania dyrektora szkoły) i powinien być w związku z tym interpretowany ściśle (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 grudnia 2014 r., II SA/Wa 929/14, wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2012 r., IV SA/Po 1047/11).

Organ nadzoru nie znajduje żadnych podstaw, pozwalających Sądowi na wywodzenie, że jedne przywołane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności miały dla organu wykonawczego zasadnicze znaczenie, podczas gdy inne jedynie marginalne. A z racji tego marginalnego charakteru nie mogły być brane pod uwagę przez organu nadzoru przy stwierdzeniu nieważności zarządzenia. Natomiast stanowisko organu samorządu w tym zakresie było całkowicie chybione i na wyrost, albowiem negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r. IV SA/Po 851/14). To naruszenie prawa wykazał Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym. Niezrozumiałym zatem pozostaje wnioskowanie Sądu o niedopuszczalności rozstrzygania przez Wojewodę w tym zakresie.

Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" jest swoistą klauzulą generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy stosowaniu pojęć nieostrych organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Tym bardziej, że omawiany przepis, jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczyciela pełniącego funkcje dyrektora musi być zarówno przez organy decydujące, jak i organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności rozstrzygnięć podejmowanych w tym zakresie – traktowany ze szczególną uwagą. Jakkolwiek więc, wobec nieokreśloności przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., czasami trudno jest jednoznacznie rozstrzygnąć, że stwierdzone przez organ odwołujący uchybienia dyrektora zostały prawidłowo zakwalifikowane, jako przypadek szczególnie uzasadniony, to jeżeli przy tej kwalifikacji brak jest należytego uzasadnienia wskazującego, że przypisane dyrektorowi uchybienia są na tyle poważne, że uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i zagrażają one interesowi publicznemu, nie ma możliwości, aby uznać takie odwołanie za prawidłowe. Taki też zarzut był zasadniczym powodem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I instancji w żaden jednak sposób nie ustosunkował się do powyższego zarzutu, czym w ocenie organu nadzoru naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również orzeczenie SN, w których podzielono pogląd WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego w większości nie określają, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone nr 1 – 5 i 8 nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ nie spełniają wymagań wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., niezbędnych aby je uznać za podstawę kasacyjną, wymienioną w tym przepisie.

Zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że nieobecność dyrektora wpływa niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły i jest wystarczającą okolicznością, aby uznać ją za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej – post. SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99 (LexPolonica). Powyższą tezę można śmiało przenieść na grunt postępowania sądowoadministracyjnego, mając na względzie, iż omawiana podstawa kasacji odnosi się do naruszenia norm prawa administracyjnego materialnego.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie powinien zatem przywołać znaczenie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., jakie nadał temu przepisowi Sąd I instancji, następnie przytoczyć własne znaczenie tego przepisu i wyjaśnić na tym tle, dlaczego wykładnia Sądu jest błędna, a przyjęta przez skarżącego kasacyjnie jest prawidłowa. Jeśli natomiast podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05. Skarżący kasacyjnie nie spełnił tych warunków. Co prawda, powołał się na naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ale nie wyjaśnił, na czym to uchybienie miałoby polegać. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że to naruszenie polegało na uznaniu przez Sąd, że nieobecność dyrektora wpływa niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły i jest wystarczającą okolicznością, aby uznać ją za przypadek szczególnie uzasadniony jest próbą zwalczania przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, co jest niedopuszczalne poprzez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Z tych samych powodów należało uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie że "zawarta w Zarządzeniu ocena organu dotycząca niekorzystnego wpływu nieobecności Dyrektora na prawidłowe funkcjonowanie szkoły w zakresie dydaktyczno-wychowawczym i organizacyjnym, nie może budzić wątpliwości" z powołaniem się wyłącznie na fakt samej (usprawiedliwionej chorobą) nieobecności N. M., bez wskazania na czym ów "niekorzystny wpływ" miałby polegać i do jakich zaburzeń w funkcjonowaniu szkoły "w zakresie dydaktyczno-wychowawczym i organizacyjnym" doszło.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną wykładnię użytego w tym przepisie zwrotu "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" i uznanie, że nieobecność w pracy i dyrektora szkoły stanowi przypadek szczególnie uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że przedłużająca się usprawiedliwiona nieobecność w pracy dyrektora gimnazjum jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym o którym mowa w art. 38 ust. l pkt 2 u.s.o. Podobny pogląd wyraził SN w orzeczeniu z 20 lutego 2008 r., III PK 69/07, w którym stwierdził, że za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 38 ust. l pkt 2 u.s.o. nie może być wyłącznie utożsamiany z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. W przywołanym orzeczeniu SN zauważył, że w czasie absencji chorobowej dyrektor w ogóle nie wykonuje funkcji dyrektora, a zatem nie wykonuje zadań określonych w art. 39 u.s.o.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu nienależytego uzasadnienia zarządzenia, a także nie dokonał ustaleń, w jakim zakresie odmowa wykonania określonych czynności pozbawiła szkołę realnego kierownictwa, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.