II SAB/Ol 75/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-08	
Data wpływu	2024-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
658	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 211/25	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 37 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 737; art. 114; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. na bezczynność Kuratora Oświaty w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego uchylenia statutu Technikum nr [...] oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu), Stowarzyszenie N (dalej jako: "Stowarzyszenie", "skarżący"), zażądało wszczęcia postępowania administracyjnego przez Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty (dalej jako: "Kurator", "organ"), mającego na celu uchylenie Statutu Technikum Nr [...] w O., jako sprzecznego z obowiązującym prawem oświatowym, jednocześnie żądając, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu wskazano, że podczas lektury Statutu Szkoły Stowarzyszenie stwierdziło, że występują w nim normy budzące uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z prawem, wskazując na te normy. Stowarzyszenie żąda więc wszczęcia przez Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania, na podstawie art. 114 u.p.o., decyzji uchylającej Statut. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, pismo Stowarzyszenia zostało zakwalifikowane jako informacja o podejrzeniu naruszenia prawa w Statucie Technikum Nr [...] w O. Sprawa została rozpatrzona w trybie nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Dnia 24 kwietnia 2024 r. w Technikum nr [...] w O. odbyła się kontrola doraźna w zakresie zgodności z przepisami prawa zapisów Statutu określających prawa i obowiązki ucznia. Podczas kontroli dokonano analizy aktualnego Statutu Szkoły, uwzględniającego zmiany wprowadzone uchwałą Nr [...] Rady Pedagogicznej z dnia [...] 2024 r. Analiza wskazanych w piśmie Stowarzyszenia postanowień Statutu wykazała, że w wyniku podjętej uchwały zawarte w § 60 ust. 1 pkt 12 i 23 Statutu zmieniły swoje brzemiennie, natomiast § 60 ust. 1 pkt 28 Statut został uchylony.

W wyniku kontroli stwierdzono, że przeanalizowane zapisy aktualnego Statutu są zgodne z przepisami prawa. W związku z powyższym, nie wydano zaleceń pokontrolnych, a Kurator nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r., Stowarzyszenie zostało poinformowane przez Kuratora o wynikach kontroli.

Pismem z dnia 2 czerwca 2024 r., Stowarzyszenie złożyło do Ministra Edukacji ponaglenie na bezczynność Kuratora przy rozpatrywaniu wywiedzionego przez Stowarzyszenie żądania wszczęcia przez Kuratora postępowania administracyjnego w sprawie o uchylenie Statutu Technikum Nr [...] w O., wnosząc o wskazanie, że Kurator dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Kuratora do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; zażądanie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

Organ wniósł o uznanie ponaglenia za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania.

Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Kuratora przy rozpatrywaniu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia Statutu Technikum nr [...] w O. z dnia 6 kwietnia 2024 r., zarzucając Kuratorowi naruszenie art. 35 § 2 ew. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej jako "k.p.a.".

W związku z powyższym, Stowarzyszenie wniosło o:

1. stwierdzenie, że Kurator dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie Kuratora do rozpatrzenia żądania w terminie 7 dni;

3. przyznanie od Kuratora na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł;

4. zasądzenie od Kuratora na rzecz Stowarzyszenia kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy uiszczony od niniejszej skargi.

Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że Kurator niewątpliwie pozostaje w bezczynności. Wskazano na postanowienia art. 31 § 1 k.p.a., podnosząc, że z przepisów tych wynika wprost, że zarówno w przypadku pozytywnego, jak i negatywnego załatwienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, właściwą formą działania organu powinno być wydanie postanowienia.

Pismo Kuratora z 30 kwietnia 2024 r. nie może być uznane za postanowienie – brak w nim bowiem jednego z elementów "tzw. minimum decyzji administracyjnej", a mianowicie rozstrzygnięcia. Należy przyjąć, że Kurator, nie załatwiając sprawy w formie zgodnej z obowiązującym prawem, nie załatwił jej wcale. Nie można przyjąć inaczej, niż, że wyczerpała się przesłanka świadcząca o bezczynności, w wskazana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Bezczynność miała charakter kwalifikowany. – tj. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazuje na to upływ czasu. Na dzień wnoszenia skargi, Kurator pozostaje w bezczynności ok. 2 miesięcy. Brak uzasadnienia opóźnienia, bierna postawa nawet po wniesieniu ponaglenia, bezsprzecznie wskazują na złą wolę Kuratora, która nie powinna pozostać bez odpowiedzi wymiaru sprawiedliwości.

Te same przesłanki przemawiają za przyznaniem Stowarzyszeniu sumy pieniężnej w postulowanej wysokości. Uzyskane środku będą wydatkowane na wykonywanie przez Stowarzyszenie zadań mieszczących się w zakresie pożytku publicznego, w tym edukowanie organów władzy publicznej na tematy związane z prawem oświatowym, co niewątpliwie przyniesie pozytywny skutek społeczny i wypełni cel prewencji ogólnej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Kurator podniósł, że przekazał ponaglenie do Ministra Edukacji i do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę ponaglenie nie zostało rozpatrzone przez Ministra Edukacji. Z tego względu uznać należy – w ocenie Kuratora – że skarga wniesiona została bez wyczerpania środków zaskarżenia. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie Kurator wskazał, że skierowane żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania, na podstawie art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737) decyzji uchylającej statut szkoły, nie obliguje Kuratora Oświaty do wykonania tego żądania, ponieważ art. 114 ustawy Prawo oświatowe nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek. Możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko Kuratorowi Oświaty. W związku z powyższym, wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje zawsze z urzędu na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Skarga Stowarzyszenia dotyczy sprawy, która została rozpatrzona w trybie nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Na podstawie wyników kontroli stwierdzono, że analizowane zapisy aktualnego Statutu Technikum nr [...] w O. są zgodne z przepisami prawa. W związku z powyższym, nie wydano zaleceń pokontrolnych, a Kurator nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw, poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3).

Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy mamy do czynienia z toczącym się postępowaniem administracyjnym, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, postanowienia lub podjęciem aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.

Skarżące Stowarzyszenie w dniu 8 kwietnia 2024 r. złożyło wniosek żądający wszczęcia przez Kuratora postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie Statutu Technikum nr [...] w O. jako sprzecznego z obowiązującym prawem oświatowym. Wniosek ten został zakwalifikowany jako informacja o podejrzeniu naruszenia prawa w Statucie Technikum nr [...] w O. i sprawa została rozpatrzona w trybie nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Zgodnie z tym przepisem - Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a.

W Technikum została przeprowadzona w dniu 24 kwietnia 2024 r. kontrola doraźna w zakresie zgodności z przepisami prawa zapisów Statutu określającego prawa i obowiązki ucznia. W wyniku kontroli stwierdzono, że przeanalizowane zapisy aktualnego Statutu są zgodne z przepisami prawa i nie wydano zaleceń pokontrolnych. O wynikach kontroli poinformowano Stowarzyszenie pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r.

Strona skarżąca nie zgadza się z powyższą kwalifikacją swojego wniosku i podnosi, że Kurator, nie załatwiając sprawy w formie zgodnej z obowiązującym prawem (czyli w drodze postanowienia), nie załatwił jej wcale.

W ocenie Stowarzyszenia, wyczerpała się przesłanka świadcząca o bezczynności, a wskazana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem -

stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).

Bezczynność to niekorzystanie z kompetencji którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać i stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej.

W ocenie Sądu, taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

Należy podnieść, że zgodnie z art. 114 ustawy Prawo oświatowe - kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem.

Sprzeczność z prawem należy oceniać jako naruszenie przez regulację statutową jakichkolwiek przepisów prawa, a więc sprzeczność nie tylko z ustawą Prawo oświatowe lecz także z przepisami wydanymi na jej podstawie rozporządzeń oraz z innymi ustawami i rozporządzeniami, należącymi do odrębnych działów i gałęzi prawa.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje zawsze z urzędu. Ten ograniczony w zakresie podstaw wszczęcia tryb postępowania wynika z faktu, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne i choć ma normatywny charakter, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Wniosek osoby trzeciej nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przez kuratorem oświaty. Zatem możliwość kontroli treści statutu przysługuje tylko kuratorowi oświaty. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje z urzędu, a nie na wniosek. Stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który statut nadał lub uchwalił. Temu organowi również przysługuje odwołanie od podjętej przez kuratora oświaty decyzji do organu wyższego stopnia, a następnie skarga od decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego.

Kontrola treści statutu szkoły publicznej jest możliwa jedynie pod kątem jej zgodności z prawem.

Wobec przedstawionej powyżej specyfiki postępowania, o którym mowa w art. 114 ustawy Prawo oświatowe oraz biorąc pod uwagę działania podjęte w sprawie przez organ, stwierdzić należy, że nie pozostawał on w bezczynności załatwiając przedmiotową sprawę.

Końcowo należy wskazać na bezzasadność wniosku organu o odrzucenie skargi, bowiem warunkiem jej rozpoznania nie jest wcześniejsze rozpatrzenie sprawy przez organ, do którego wniesiono ponaglenie. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.