Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Joanna Skiba, , , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2021 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomości położone w gminie [...], oznaczone jako działki nr [...] o pow. 5,6785 ha (obręb [...], objęta KW Nr SU1 S/00020227/6) i nr [...] o pow. 0,1209 ha (obręb [...], objęta KW Nr [...]), decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości 81 020,00 zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr 94/2 o pow. 5,6785 ha (obręb [...] objęta KW Nr [...]) i nr [...] pow. 0,1209 ha (obręb [...], objęta KW Nr [...]), przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonych na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) oraz na rzecz [...]S.A. w wysokości 286 000,00 zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz J. i D. B. oraz na rzecz [...] S.A. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 27 marca 2014 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. i D. B. w wysokości 121 620,00 zł za przejęte z mocy prawa prawo własności nieruchomości położonych w gminie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 5,6785 ha (obręb [...], objęta KW Nr [...]) i nr [...] o pow. 0,1209 ha (obręb [...], objęta KW Nr [...]), przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczonych na budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]), ustaleniu odszkodowania na rzecz [...]S.A. w wysokości 245 400,00 zł z tytułu wygaśnięcia obciążenia hipotecznego ustanowionego na ww. nieruchomościach oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz J. B. i D. B. oraz na rzecz [...]S.A. w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/14, oddalił skargę D. i J. B. na powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1286/15 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r., nr [...] i decyzję Wojewody [...] z dnia 24 września 2013 r. nr [...]

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o przyjęciu wartości nieruchomości stanowiących uprzednio własność D. i J. B., oznaczonych jako działka nr . o pow. 5,6785 ha, położona w obrębie 0008 [...], gmina [...] i działka nr [...] o pow. 0,1209 ha, położona w obrębie 0020 [...], gmina [...], przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr 8 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej S61 (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) na łączną kwotę 1 468 466,00 zł., w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości 1 223 066,00 zł. oraz Banku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w wysokości 245 400,00 zł, w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania ich zgodnie z art. 18 ust. 1 e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 4 o zaliczeniu na poczet odszkodowania ustalonego w pkt 2, kwoty wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (z tytułu realizacji ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]), na rzecz: D. i J. B. w wysokości 121 620,00 zł oraz Banku [...] S.A. (aktualnie Banku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]) w wysokości 245 400,00 zł i w pkt 5 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości 1 101 446,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniósł J. B. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 228/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], orzekł w pkt 1 o przyjęciu wartości nieruchomości stanowiących uprzednio własność D. i J. B., oznaczonych jako działka nr [...] o pow. 5,6785 ha, położona w obrębie 0008 [...], gmina [...] i działka nr [...] o pow. 0,1209 ha, położona w obrębie 0020 [...], gmina [...], przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) na łączną kwotę 1 184 490,00 zł, w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości 939 090,00 zł oraz Banku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w wysokości 245 400,00 zł, w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania ich zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 4 o zaliczeniu na poczet odszkodowania ustalonego w pkt 2, kwoty wypłaconej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (z tytułu realizacji ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]), na rzecz: D. i J. B. w wysokości 121 620,00 zł oraz [...] S.A. (aktualnie Banku [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]) w wysokości 245 400,00 zł i w pkt 5 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości 817 470,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz w pkt 6 o odmowie ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. i J. B. w części dotyczącej pkt 6 decyzji, tj. odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Jednocześnie skarżący zrzekli się na podstawie art. 127a § 1 k.p.a. prawa do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], w zakresie pkt od 1 do 5 rozstrzygnięcia.

Skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 481 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty odsetek w sytuacji, w której organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania w sposób zgodny z przepisami i ustalając odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w oparciu o prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe, to odwołujący się już w terminie 14 dni liczonych od dnia gdy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r. stała się ostateczna, otrzymaliby odszkodowanie w prawidłowej wysokości, co oznacza ich zdaniem, iż od tej daty do dnia wypłaty odszkodowania w nowej wyższej wysokości ponieśli oni stratę finansową.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], w części dotyczącej pkt 6 i orzeczenie co do istoty spraw, poprzez przyznanie odwołującym odsetek od dnia 27 sierpnia 2018 r. do dnia zapłaty.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę zaznaczył, że przedmiotem odwołania D. i J. B.. jest pkt 6 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], dotyczący odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12 wskazał, że pomimo, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym.

Zatem, jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i w konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną Minister wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do przychylenia się do żądania strony i Wojewoda [...] prawidłowo rozpoznał wniosek J. B. z dnia 19 listopada 2019 r. o naliczenie odsetek od ustalonego odszkodowania.

Przede wszystkim organ II instancji zauważył , że odsetki mogą być naliczone dopiero po upływie terminu płatności odszkodowania, określonego w art. 132 ust. 1 a ugn. Zgodnie bowiem z ww. przepisem w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 132 ust. 2 ugn do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Natomiast w myśl art. 481 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.), jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Niemniej jednak na tle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego Minister zauważył, na co również wskazał organ I instancji, że odsetki mające swe oparcie wart. 481 § 1 Kc, w związku z art. 132 ust. 2 ugn nie są należne w razie wystąpienia opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Zdaniem Sądu tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji ostatecznej mogą powodować zastosowanie tej instytucji. Wynika to wprost z brzmienia art. 132 ust. 2 ugn, który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wykorzystywanie rożnych metod wykładni co prawda jest pożądane, jednakże tylko wówczas, gdy wykładnia pierwszorzędna, jaką jest wykładnia językowa, nie daje poprawnych rezultatów. Interpretacja art. 132 ust. 2 ugn dokonana na gruncie językowym jest tymczasem oczywista i pozwala na właściwe odczytanie zawartej w tym przepisie normy prawnej, stąd nie wymaga sięgania po inne metody czy sposoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 475/16, dost. CBOSA).

Do powyższego poglądu przekonuje już samo stwierdzenie w omawianym przepisie, że przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio do skutków zwłoki lub opóźnienia "w zapłacie odszkodowania". Koreluje z nim tożsamy zwrot użyty w ust. 1a tego przepisu, który reguluje termin "zapłaty odszkodowania". Wobec tego zbyt daleko idące byłoby "rozciąganie" wykładni tego unormowania na wcześniejsze etapy postępowania i dowodzenie, że zwrot "zapłata odszkodowania" obejmuje swoim zakresem również "wydanie decyzji". Odmienne rozumienie art. 132 ust. 2 ugn na gruncie innych metod wykładni jest przy tym nieprzekonujące. Podobnie jak argumentacja zasadzająca się na - słusznym skądinąd - twierdzeniu, że w praktyce dochodzić może do znacznego nawet wydłużania postępowań odszkodowawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2650/18, dost. CBOSA).

Tak więc usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek w oparciu o art. 132 ust. 2 ugn może obejmować, jak słusznie wskazał organ I instancji, tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu.

W rozpatrywanej sprawie ustalenie odszkodowania nastąpiło decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Od decyzji tej D. i J. B. złożyli odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], uchylił ww. decyzję odszkodowawczą i orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku [...] Spółka Akcyjna, w wysokości 245 400,00 zł oraz na rzecz D. i J. B., w wysokości 121 620,00 zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia wydania ww. decyzji.

Wypłata odszkodowania na rzecz D. i J. B. w wysokości 121 620,00 zł oraz na rzecz Banku [...] S.A w wysokości 245 400,00 zł, nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2014 r. (dowód: potwierdzenie realizacji wniosku o wypłatę ze środków Krajowego Funduszu Drogowego), tj. w terminie określonym w ww. decyzji organu II instancji. Nie nastąpiła zatem zwłoka lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/14, oddalił skargę D. i J. B. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. W następstwie złożonej przez uprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1286/15, uchylił zaskarżony wyrok WSA w [...] z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/14, decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r, nr [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...], decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną oraz zobowiązał inwestora do jego wypłaty w terminie 14 dni do dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez Zastępcę Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Białymstoku, po rozpatrzeniu którego Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzję odszkodowawczą w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda [...], decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomości przejęte pod drogę publiczną oraz zobowiązał inwestora do jego wypłaty w terminie 14 dni do dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

W związku z powyższym Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r. dokonana została wypłata ustalonego w powyższej decyzji odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania ww. decyzji, zatem zwłoka w jego wypłacie nie wystąpiła.

Niemniej jednak mając na uwadze, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w części dotyczącej pkt 6 decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...] i wobec niewniesienia odwołania odnośnie odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 - 5 zaskarżonej decyzji, Minister wskazał, że w tej części zaskarżona decyzja stała się ostateczna. Tym samym za nieuprawnione uznał żądanie skarżących zawarte w odwołaniu, a dot. przyznania odwołującym odsetek od dnia 27 sierpnia 2018 r. do dnia zapłaty. Z tych samych względów nieuprawnione są również dalsze żądania skarżących domagających się ustalenia odsetek od dnia wydania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r., tj. decyzji na podstawie której wypłacono im odszkodowanie w pierwotnej wysokości do dnia wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej decyzją Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r.

Nie ma też znaczenia dla przedmiotowej sprawy, podnoszony przez skarżących argument, przeprowadzenia postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie ustalenia wartości odszkodowania.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. i J. B. zarzucając jej naruszenie:

- art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 2204), w zw. z art. 481 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty odsetek w sytuacji, w której gdyby organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości odszkodowania w sposób zgodny z przepisami i ustając odszkodowanie , za wywłaszczone nieruchomości w oparciu o prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe, to odwołujący się już w terminie 14 dni liczonych od dnia gdy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 marca 2014r., stała się ostateczna, otrzymali by odszkodowanie w prawidłowej wysokości - co oznacza, iż od tej daty do dnia wypłaty odszkodowania w nowej wyższej wysokości ponieśli oni stratę finansową.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przejęte pod budowę drogi publicznej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest zasadność odmowy ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowiącej własność skarżących w trybie specustawy drogowej.

Skarżący domagają się ustalenia odsetek od dnia wydania ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r., tj. decyzji na podstawie której wypłacono im odszkodowanie w pierwotnej wysokości do dnia wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r. Jednocześnie skarżący w końcowej części uzasadnienia skargi prezentują również stanowisko, że skoro ich nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 2012 r., a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono dopiero na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r., to skarżącym przysługuje roszczenie o odsetki za okres ponad 7 lat w związku z uprawomocnieniem się decyzji wywłaszczeniowej.

Oba stanowiska skarżących są błędne, a za prawidłowe należy uznać stanowisko zarówno organu I instancji, który w decyzji ustalającej odszkodowanie odmówił skarżącym ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, jak i organu II instancji, który utrzymał ją w mocy w zaskarżonej części, tj. w części dotyczącej odmowy ustalenia i wypłaty odsetek.

Przepisy ustawy o ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie przyznają byłemu właścicielowi uprawnienia do żądania w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania – "odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania". Z przepisu art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, że organ powinien przyznać byłemu właścicielowi odsetki za opóźnienie w wydaniu decyzji, ponieważ przepis ten stanowi tylko, że "Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest rodzaj terminu, z jakim mamy do czynienia na gruncie art. 12 ust. 4b specustawy.

Biorąc pod uwagę brzmienie powołanego przepisu stwierdzić można, że ma on charakter procesowy. Stanowi bowiem skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza treści zarówno art. 12 specustawy drogowej jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia, że uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania.

Skarżący jako podstawę żądania wskazali art. 481 k.c. Zgodnie z tym przepisem odsetki należą się, za samo opóźnienie w spełnieniu świadczenia, choćby wierzyciel nie poniósł żadnej szkody i choćby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności.

Już sam procesowy, instrukcyjny charakter art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wyklucza możliwość domagania się odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji odszkodowawczej.

Sąd nie podziela poglądu skarżących, że odsetki mające swe oparcie w art. 481 § 1 k.c. w związku z art. 132 ust. 2 u.g.n. mogą być należne w razie wystąpienia opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie należności z tytułu ostatecznej decyzji odszkodowawczej mogą powodować zastosowanie tej instytucji.

Wynika to wprost z brzmienia cytowanego przepisu u.g.n., który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Interpretacja art. 132 ust. 2 u.g.n. dokonana na gruncie językowym jest oczywista. Mowa jest o skutkach zwłoki w zapłacie odszkodowania, a nie o skutkach zwłoki w wydaniu decyzji.

Usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek może obejmować tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu. Dlatego też, jeśli zobowiązany podmiot ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), to żądanie odsetek może być zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od ostateczności tej decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zarówno bowiem odszkodowanie ustalone w ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r. jak i w decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r. zostało wypłacone w terminie, czego zresztą skarżący nie kwestionują.

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że art. 132 ust. 2 ugn znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania, a nie ze zwłoką, czy opóźnieniem w wydaniu decyzji.

Przepis art. 132 ust. 2 ugn, który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, nie może być bowiem rozpatrywany i stosowany w oderwaniu od przepisu art. 132 ust. 1a ugn, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Zachowując administracyjny tryb dochodzenia roszczeń związanych z opóźnieniem lub zwłoką w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, postępowanie takie może być prowadzone zatem dopiero wtedy, gdy przekroczony zostanie termin wypłaty odszkodowania przyznanego w decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie można też zapominać, że z treści art. 18 ust. 1 ustawy o ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zatem wysokość odszkodowania ustalana jest według wartości nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, tj. wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Słusznie wobec powyższego wywiódł organ, że niezasadne jest żądanie przez skarżących ustalenia i wypłaty odsetek od dnia wydania ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 marca 2014 r., na podstawie której wypłacono im odszkodowanie w pierwotnie ustalonej wysokości do dnia wypłaty odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2019 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.