II OSK 3522/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-08-24	
Data wpływu	2018-12-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 489/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 5 ust 1 pkt 9 art. 35 ust 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 799; art. 135; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 64 ust 3 art. 87 ust 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1405; art. 72 ust 1 pkt 1; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 141 § 4 art. 3 § 1 art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 489/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 489/18, oddalił skargę J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], ul. B. [...], działka nr ewid. [...] (ark. [...], obr. [...]).

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie przywołał m.in. dyspozycję przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz stwierdził, że wymagania formalne niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, zostały przez Spółkę spełnione. Do wniosku zostały załączone wszystkie wymagane dokumenty, w szczególności cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oświadczeniem o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu Miasta [...] – "[...] [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...], ze zm.). Jak wynika z ww. uchwały, działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 11 MN. W § 29 pkt 7 planu, na którym expressis verbis dopuszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż organ słusznie wskazał na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), w myśl którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd I instancji zauważył także, że inwestor załączył decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], o umorzeniu w całości postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...], przy ul. B. [...] w L., na nieruchomości o nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...]. Z treści tej decyzji wynika, że przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zakwalifikować do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej: "rozporządzeniem"). W ocenie Sądu, organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany ww. decyzją, stosownie do art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., zwana dalej: "u.u.i.o.ś.") oraz art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego winien był dokonać wyłącznie kontroli, czy przedłożony projekt budowlany w swych założeniach odpowiada przedmiotowi decyzji Burmistrza, a w razie pozytywnej odpowiedzi na powyższe, nie był już uprawniony do dokonywania odmiennej oceny (kwalifikacji środowiskowej) planowanej inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w taki właśnie sposób organ postąpił, a jego działanie było prawidłowe. Sąd I instancji podkreślił również, odnośnie zarzutu dotyczącego braku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, iż przesłanką ustanowienia takiego obszaru jest, zgodnie z art. 135 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś"), dopiero niemożność dotrzymania obowiązujących norm środowiskowych (verba legis: "standardów jakości środowiska"). Ponadto, podniósł, że w projekcie budowlanym wskazano, że przedmiotowa inwestycja, przy parametrach określonych w tym projekcie i w załączonej Kwalifikacji Przedsięwzięcia na dzień sporządzenia ww. opracowań, wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów, ograniczając wysokość zabudowy do poziomu 2,0 m poniżej osi wiązek głównych anten sektorowych. Inwestor ustalając zasięg osi głównej wiązek promieniowania wziął pod uwagę nie tylko zabudowę istniejącą, ale również potencjalnie dopuszczalną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło O. [...] z siedzibą w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Stowarzyszenie zarzuciło:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż wydana decyzja przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten była wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych, które nie miały obowiązku dokonania kwalifikacji dla przedsięwzięcia z uwzględnieniem najgorszego wariantu dla środowiska;

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 p.o.ś. w powiązaniu z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich bez ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Dodatkowo w decyzji oraz wyroku nie podano czy realizacja zamierzeń inwestycyjnych poza terenem inwestycji będzie ograniczona do konkretnej wysokości albowiem pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych, czyli uciążliwości będą występować poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny. Dodatkowo organ zaniechał uwzględnienia kumulacji (obok istniejąca stacja bazowa), zjawiska odbić, czyli nie ustalił nawet, w jakiej odległości faktycznie wystąpi pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych. Ponadto z wyroku wynika, iż zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych musi być dużo większy niż określony w dokumentacji, jeżeli obejmuje swoim zasięgiem ponad 100 nieruchomości;

3) art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie dokonanie pełnej oceny zgodności inwestycji z aktem prawa miejscowego;

4) art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. w zw. z "§ 2 ust 1 pkt 7 lit" oraz "§ 3 ust 1 pkt 8 lit" rozporządzenia, poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S.A. z siedzibą w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1, art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż wydana decyzja przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten była wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych, które nie miały obowiązku dokonania kwalifikacji dla przedsięwzięcia z uwzględnieniem najgorszego wariantu dla środowiska.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Co więcej, nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, o związaniu w niniejszej sprawie decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], o umorzeniu w całości postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...], przy ul. B. [...] w L., na nieruchomości o nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...], jest nieuprawnione. Podkreślić należy, że poprzez podniesiony zarzut, autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie dokonanie pełnej oceny zgodności inwestycji z aktem prawa miejscowego. Zarzut ten nie poddaje się kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Autor skargi kasacyjnej zarzucając brak oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego, nie wskazał ani konkretnego aktu prawa miejscowego, którym uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego ani żadnych uregulowań tegoż planu, które mogłyby być naruszone zaskarżoną decyzją, a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji. Zaznaczyć należy, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu Miasta [...], działka nr [...], na której ma być usytuowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 11 MN. W § 29 pkt 7 planu expressis verbis dopuszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 p.o.ś. w powiązaniu z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich bez ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. w zw. z "§ 2 ust 1 pkt 7 lit" oraz "§ 3 ust 1 pkt 8 lit" rozporządzenia, poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten.

Przede wszystkim, należy zauważyć, że wywody skargi kasacyjnej dotyczące ograniczeń w zakresie w zagospodarowaniu terenów sąsiadujących z inwestycją są gołosłowne, nie poparte żadnymi konkretnymi okolicznościami, co uniemożliwia odniesienie się do nich w sposób merytoryczny. Odnośnie kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, należy mieć na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017r., którą umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji tej odniesiono się do maksymalnych kątów nachyleń anten (tiltów) przedstawionych w projekcie. Podkreślić należy, że dane określone w projekcie są wiążące i tyko w tym zakresie projekt podlega ocenie. Odstępstwa od rozwiązań przyjętych w projekcie mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (zob. wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże zatem organy wydające decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że w toku tego postępowania weryfikacja, kwestionowanie lub modyfikowanie wcześniej określonych uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska nie jest możliwe, na co trafnie zwrócono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jedynie w sytuacji, w której do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostanie załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić, czy planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Należy także zauważyć, że w zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji nie odnosił się szczegółowo do kwestii związanych z oddziaływaniem inwestycji na środowisko i jego zakresu, bowiem uznał słusznie, że organ wydający pozwolenie na budowę, był związany decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych.

Z przytoczonych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).