II GSK 564/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-04-29	
Data wpływu	2014-03-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zabłocka
Wojciech Kręcisz	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2221/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 95a ust 1 pkt 1, art. 15 ust 3 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2221/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt)) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2221/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 stwierdził, że uchylona decyzje nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Odwoławczego w W. na rzecz [...]kwotę 100 (sto) złotych zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] (dalej: strona lub skarżący) wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o zmianę licencji nr [...] udzielonej [...] listopada 2002 r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności z gospodarczej z [...]na numer [...]

Jak ustalono w trakcie postępowania, zmiana numeru [...] na numer [...] w ewidencji działalności gospodarczej została faktycznie wykazana w zaświadczeniu wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy [...] listopada 2008 r. Dokument ten został odebrany osobiście przez prźedsiębiorcę [...] listopada 2008 r. Z dniem [...] listopada 2008 r. powstał zatem dla Pana [...] obowiązek wystąpienia w ciągu 14 dni do organu licencyjnego z pisemnym zgłoszeniem zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej w licencji [...], zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.).

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu za niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 14 u.t.d. nakładającego na stronę wymóg zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ww. ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Orzekając na skutek odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 95a pkt 1 u.t.d. kto, będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł.

Organ II instancji podkreślił, że informacja o obowiązku zgłaszania organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych w niej zawartych, w ustawowo oznaczonym terminie, znajduje się na odwrocie dokumentu licencji, w pkt. 3 objaśnień do licencji Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielonej skarżącemu w dniu [...] listopada 2002 r. przez Prezydenta m. st. Warszawy, której odbiór skarżący potwierdził podpisem w dniu [...] grudnia 2002 r.

Organ wskazał, że wśród danych wymienionych w przepisie art. 8 ust. 2 u.t.d., które przedsiębiorca zobowiązany jest zgłosić organowi wydającemu licencję w każdym przypadku, gdy uległy one zmianie jest m. in. numer w ewidencji działalności gospodarczej.

Jak wynika z treści powołanego wyżej zaświadczenia, zmianie uległ numer w ewidencji działalności gospodarczej, pod którym wpisany został skarżący. Powyższe zaświadczenie, uwzględniające nowy numer wpisu, zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] listopada 2008 r., a zatem od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu (w niniejszej sprawie Prezydentowi m. st. Warszawy), aktualnego numeru w ewidencji działalności gospodarczej, pod którym wpisany został skarżący. Powyższego obowiązku skarżący dopełnił dopiero w dniu [...] lipca 2011 r. składając do Prezydenta m. st. Warszawy wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową nr [...]

SKO wskazało również, że zmiana numeru ewidencji działalności gospodarczej, pod którym wpisana jest działalność skarżącego, dokonana została w dniu [...] października 2008 r., a więc pod rządami u.t.d. w brzmieniu, które nie przewidywało kary pieniężnej za niezgłoszenie przez przedsiębiorcę organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy. Niemniej jednak wskazał, że powyższy obowiązek ma charakter ciągły, permanentny. Wyjaśnił, iż z dniem 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5, poz. 13) wprowadzająca art. 95a określający sankcję pieniężną w wysokości 1000 zł za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 14 ustawy. Wyjaśnił, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie zawierała przepisów przejściowych, dlatego też od dnia jej wejścia w życie zaczął obowiązywać przepis art. 95a u.t.d.

Według organu, pozostawanie przez przedsiębiorcę w zwłoce przez okres 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy i niezgłoszenie organowi licencyjnemu powstałych zmian, obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Odwołujący się zgłosił zmianę zaistniałą w dniu [...] października 2008 r., dopiero w dniu [...] lipca 2011r., a zatem po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie przepisów wprowadzających sankcję w postaci kary pieniężnej.

[...] złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy. Ustalenia organów nie są przez skarżącego kwestionowane oraz znajdują odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach.

Podstawę materialnoprawną orzekania organów stanowiły w przedmiotowej sprawie m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym, dokładnie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz obowiązujący od dnia 1 marca 2011 r. art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. Artykuł 95a został dodany do ustawy o transporcie drogowym przez art. 73 pkt 13 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 3 z późn. zm., dalej: u.p.t.z.).

Kwestią sporną w sprawie jest to, czy do stanu faktycznego powstałego w 2002 r. i trwającego do dnia 14 lipca 2011 r. (złożenie wniosku o zmianę licencji), można było zastosować sankcję przewidzianą w art. 95a u.t.d., która do obrotu prawnego wprowadzona została z dniem 1 marca 2011 r.

W rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu [...] sierpnia 2009 r. W dniu zgłoszenia, jak i w dniu wydawania zaskarżonej decyzji oraz obecnie przepisy art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. i art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. posiadały takie samo brzmienie, jak wyżej przedstawiono. Na przedsiębiorcy zatem ciążył i ciąży, wynikający z art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 u.t.d. obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji (tutaj - Prezydentowi m.st. Warszawa) wszelkich zmian danych – w tym zmiany numeru w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązek powyższy był już nałożony przez przepisy ustawy o transporcie drogowym w pierwotnym brzmieniu, tj. w dacie wydawania skarżącemu licencji. Skarżący został o tym obowiązku prawidłowo pouczony w licencji i, co należy podkreślić, obowiązek ten pozostaje nadal aktualny.

W myśl przepisów u.t.d., obowiązujących do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji - za niezgłoszenie omawianej zmiany - była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Przepis ten stanowi, że: "Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83". Przepis ten nie związywał organu obowiązkiem cofnięcia licencji, a pozostawiał tę kwestię do jego uznania. Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu [...] marca 2011 r. Nie można zatem uznać, że wprowadzona od dnia [...] marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca w postaci cofnięcia licencji, skoro od dnia 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia sytuacji opisanych w art. 95a ust. 1 u.t.d., o czym stanowi art. 95a ust. 2 u.t.d.

W rozstrzyganej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Termin 14-dniowy do zgłoszenia zmiany wygasł dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym.

Artykuł 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tego aktu ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł – przewidzianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym - za niezgłoszenie na piśmie organowi zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. może podlegać podmiot, który ww. danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstały po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Należy przy tym zauważyć, że art. 95a u.t.d. i inne zmiany w ustawie o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. nie były samoistnymi zmianami tego aktu, lecz zostały wprowadzone w związku z uchwaleniem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zmiany polegały przede wszystkim na dostosowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym do przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zarówno w zakresie definicji, jak i przepisów szczegółowych dotyczących funkcjonowania regularnego przewozu osób (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy VI.2916, opubl. sejm.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji, interpretacja art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. winna być dokonana z poszanowaniem gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady nie działania prawa wstecz. W kwestii tej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, opubl. OTK-A 2003/6/51 stwierdził, że: "Niesporne jest na tle polskiego dorobku konstytucyjnego, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednakowoż przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Te zasady kierunkowe obejmują:

- rygorystyczny, choć nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej,

- przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - orzeczenie z 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok z 15 lipca 1996 r., K. 5/96, OTK ZU nr 4/1996 poz. 30,

- kolejną zasadą kierunkową jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych - zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. Preferencja dla dalszego działania ustawy dawnej jako chroniąca interesy w toku.

Sąd I instancji stwierdził, że samo trwanie zdarzeń (bądź stosunków prawnych) zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego prawa, mających charakter "otwarty", ciągły, tj. takich, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych nie jest wystarczające do zastosowania art. 95a ust. 1 u.t.d.

II

[...] złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa.

Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r.

Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać na wstępnie należy, że w sprawie istotne jest to, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd I instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni licząc od dnia następnego po [...] listopada 2008 r., czyli po dniu doręczenia mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmian w ewidencji działalności gospodarczej, dokonać zgłoszenia zmiany danych organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu [...] grudnia 2008 r. Stan niezgłoszenia trwał do 14 lipca 2011 r., kiedy to skarżący zgłosił zmianę numeru w ewidencji gospodarczej właściwemu organowi. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność.

W swej praktyce orzeczniczej Trybunał Konstytucyjny w zakresie zasady lex retro non agit zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji RP (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian, czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZU nr 2 (17)/1998s. 90).

Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).

Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązujących do dnia 28 lutego 2011 r. stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej, trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od dnia 1 marca 2011 r. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji RP, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także stanowiska doktryny – zastosować nowe prawo.

Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika. Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189).

Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, należy wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług.

Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.