Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) sędzia NSA Arkadiusz Cudak sędzia NSA Bogusław Dauter (współsprawozdawca) sędzia NSA Maria Jagielska sędzia NSA Cezary Pryca sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Maria Jackowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu Przemysława Słowińskiego delegowanego do Prokuratury Krajowej na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę [...] na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić [...] uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy: 1) stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wedle stanu faktycznego sprawy przyjętego w powołanym wyroku:

1. [...] w piśmie z 20 marca 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

2. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. znak: [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Decyzję doręczono [...] 19 listopada 2014 r.

3. W dniu 20 listopada 2014 r. [...] wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na cofnięcie odwołania przez stronę.

5. [...] zaskarżył decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z uwagi na nieuiszczenie wpisu pomimo wezwania, Sąd postanowieniem z 16 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 319/15 odrzucił skargę.

6. W piśmie z 19 lutego 2018 r. [...] złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie wydania warunków zabudowy.

7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ decyzją z [...] listopada 2014 r. znak: [...].

8. W piśmie z 25 czerwca 2018 r. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2014 r. znak: [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zaznaczył również, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania po jego zakończeniu.

9. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w oparciu i zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadmienił, że skarżący w latach 2012 i 2013 złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, co znacznie utrudniało funkcjonowanie urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18 uwzględnił skargę w części, uznając, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę.

Wójt Gminy [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 10 października 2018 r. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.;

c) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 odroczył rozpoznanie sprawy i przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia możliwości merytorycznego rozpoznania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej już po jego zakończeniu wywołuje poważne wątpliwości na tle prawidłowego rozumienia wskazanego przepisu, a przyczyniła się także do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd wywiódł, że wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia prawnego ma zasadnicze znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż ma ścisły zawiązek z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisem, który w kontekście tych okoliczności stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18, którym Sąd ten w pkt 1 sentencji orzeczenia stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zostało bowiem wydane w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi również jedną z podstaw skargi kasacyjnej wniesionej przez Wójta Gminy [...] w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z okoliczności sprawy wynika z kolei, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy [...] została wniesiona przez [...] dopiero 25 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu), czyli już po zakończeniu tego postępowania – co nastąpiło w wyniku wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy zatem podstawy prawnej, w oparciu o którą została rozstrzygnięta sprawa.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał następnie aktualne brzmienie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., przeprowadził analizę zmian przepisów p.p.s.a. i k.p.a. regulujących kwestie dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i wskazał na rozwiązanie przyjęte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd zarysował również wątpliwości, jakie wyłoniły się w judykaturze w związku z kolejnymi nowelizacjami uregulowań dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Odwoławszy się do zmian art. 149 p.p.s.a. dokonanych w 2011 r., w tym tej, która wprowadziła możliwość rozstrzygania przez sąd, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obecnie w zasadzie nie wywołuje wątpliwości w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy skarga do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w toku postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem tej skargi przez sąd nie powoduje bezprzedmiotowości w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w rezultacie rzeczonych zmian wyłoniło się jeszcze jedno ważne zagadnienie prawne, które wystąpiło także w realiach rozpoznawanej sprawy. Dotyczy ono możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia o tym, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji, gdy skarga zostanie złożona już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji. Sąd zauważył, że kwestia ta stała się przyczyną rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stanowisko wyrażone w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "(...) wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny (...), a (...) uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny [...]". Sąd zaznaczył też, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż "[...] oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa [...]".

Sąd wskazał, że stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania tej skargi przez sąd w zakresie rozstrzygnięcia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnego wymierzenia grzywny, zostało ponadto wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18, z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2276/17, z 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 591/15, z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 349/18, z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 609/14, z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3287/15, z 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1214/15, z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1832/15, z 4 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 576/15, z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2167/13, z 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 563/14, z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1168/15 oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Wa 5/17, z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 328/16; w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 103/18, z 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 204/18, z 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 196/18; w Gliwicach z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 39/17, z 24 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 179/18; w Gorzowie Wielkopolskim z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 104/18; w Białymstoku z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 67/17; w Opolu z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 67/17, z 18 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 50/16; w Kielcach z 12 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Ke 11/16; w Krakowie z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 406/14; we Wrocławiu z 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 41/15; w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 126/17.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że pogląd przyjmujący możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania złożonej po jego zakończeniu opiera się zasadniczo na wyraźnym odróżnieniu stanu przewlekłości od stanu bezczynności. Jak nadmienił, w orzecznictwie wywodzi się bowiem, że o ile po wydaniu decyzji ustaje bezczynność organu, to przyjmuje się, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie funkcjonuje także pogląd przeciwny, w myśl którego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez sąd. Sąd odwołał się do wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że "(...) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania [...]". Sąd zauważył, że w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "(...) w przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. [...] Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stanowisko zaprezentowane w wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17 zostało zaakceptowane w wyrokach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3036/17 oraz z 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18. Wskazał, że pogląd, wedle którego skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu, gdy przed jej wniesieniem organ wydał decyzję, zostało też przyjęte w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 29 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 134/16, z 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 257/14, z 22 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/17; w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 402/18, z 22 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, z 23 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 180/16; w Poznaniu z 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 63/14; we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 40/17, z 4 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 67/17, z 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 33/18, z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 45/18, z 7 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wr 24/15.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał też poglądy przedstawicieli doktryny, dostrzegając, że w literaturze przedmiotu zagadnienie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego formalnym zakończeniu i wydaniu decyzji również wywołuje liczne wątpliwości.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sygnalizowany problem dotyczący wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu, stanowiąc zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, jak również dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach. Dlatego, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., Sąd przedstawił przedmiotowe zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i odroczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.

Prokurator prokuratury okręgowej delegowany do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej w piśmie z 18 czerwca 2020 r. wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Uzasadniając zajęte stanowisko, Prokurator przychylił się do poglądu wyrażonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 853/17, przywołanego w uzasadnieniu postanowienia, którym przedstawiono zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia. Za nietrafne uznał natomiast stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po jego zakończeniu decyzją ostateczną jest możliwe i dopuszczalne, a okoliczność, iż postępowanie, którego dotyczy skarga, zostało zakończone ostateczną decyzją, nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 3/19 przejął do rozpoznania sprawę ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 października 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 93/18.

[...], reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z 7 lipca 2020 r. wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Stosownie do treści art. 187 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów może przejąć sprawę do rozpoznania.

Skorzystanie przez skład siedmiu sędziów z możliwości, jaką daje art. 187 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnione, jeżeli w sprawie, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, występują wprawdzie poważne wątpliwości prawne, jednakże charakter tych wątpliwości oraz ścisły związek z okolicznościami sprawy powodują, że nie da się ich wyjaśnić "w oderwaniu" od okoliczności sprawy, poprzez udzielenie abstrakcyjnej odpowiedzi na zadane pytanie, stanowiącej wzorzec interpretacyjny we wszystkich sprawach danego typu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 4/14 oraz z 15 października 2008 r. sygn. akt II GSK 494/07 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz glosa A. Kabata do powołanego wyroku w sprawie II GSK 494/07 – publ. ZNSA z 2009 r. nr 5, str. 161-166). Szczególne okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, mogą bowiem powodować, że konieczne jest uwzględnienie przy rozstrzyganiu tej sprawy także innych zagadnień prawnych, nieobjętych wystąpieniem o podjęcie uchwały (zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa 2004 r., s. 208; A. Kabat, op. cit.). W takiej sytuacji nie jest możliwe rozstrzygnięcie wątpliwego zagadnienia prawnego w sposób właściwy dla uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest w postaci ogólnej dyrektywy interpretacyjnej. Konieczne jest bowiem powiązanie przyjętej wykładni z okolicznościami sprawy. Uzasadnione jest wtedy zastosowanie art. 187 § 3 p.p.s.a. i uwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy zagadnień prawnych niezawartych w postawionym pytaniu, a istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Należy bowiem mieć na uwadze, że przejęcie sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów jest jednym ze środków nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Cele tego nadzoru sprowadzają się natomiast do zapewnienia zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ost. zm. Dz. U. z 2019 r., poz. 914 – dalej jako: p.u.s.a.), wykonywany jest on przede wszystkim poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (skarg kasacyjnych i zażaleń) i podejmowanie uchwał wyjaśniających zagadnienia prawne. Warunkiem efektywnego sprawowania nadzoru judykacyjnego jest zaś w szczególności racjonalne stosowanie środków prawnych wymienionych w art. 3 § 2 p.u.s.a., tak aby z jednej strony możliwie najpełniej realizować wskazane wyżej cele, z drugiej natomiast uwzględniać określone przez ustawodawcę funkcję i rolę danego środka, respektując przy tym prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Dlatego, o ile nie ma przesłanek do wydania na podstawie art. 267 p.p.s.a. postanowienia o odmowie podjęcia uchwały, w szczególności, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia poważnych wątpliwości, które wyłoniły się przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej, a zarazem z uwagi na szczególne okoliczności faktyczne i prawne sprawy, brak jest dostatecznych podstaw do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w postaci ogólnej reguły interpretacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów powinien przejąć sprawę do rozpoznania. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Niewątpliwie zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia budzi poważne wątpliwości na tle rozpoznawanej sprawy, a ponadto jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 trafnie zauważył, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który został też powołany w ramach podstaw skargi kasacyjnej wniesionej przez Wójta Gminy [...]. Sąd wykazał również, że w sytuacji, gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiono po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji, zagadnienie dopuszczalności wydania orzeczenia na podstawie wskazanego przepisu nasuwa poważne wątpliwości. Potwierdzają to dwie, skrajnie różne, koncepcje przyjmowane w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jedna z nich sprowadza się do tego, że zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z drugą, w takiej sytuacji nie ma przeszkód do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów nie stwierdził podstaw do odmowy podjęcia uchwały na podstawie art. 267 p.p.s.a.

Niemniej jednak, dla rozstrzygnięcia sprawy, w której postawiono pytanie, konieczne jest rozważanie zaistniałych wątpliwości w szerszym kontekście, z uwzględnieniem stadium postępowania poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, a co za tym idzie, poddanie pod rozwagę także innych zagadnień prawnych, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zobowiązany jest rozważyć niezależnie od zawartych w niej podstaw kasacyjnych.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów powołanym wyżej postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 3/19, na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a., przejął sprawę do rozpoznania.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, działającym jako sąd drugiej instancji, zasadniczo obowiązuje związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi przez stronę w skardze kasacyjnej, co determinuje kierunek i zakres kognicji sądu odwoławczego. Od zasady tej ustawodawca przewidział jednak odstępstwa.

Pierwsze z nich wynika z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Sytuacje, w których zachodzi nieważność postępowania wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje także art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Powołany przepis jest regulacją kompletną i wyczerpującą. Jeżeli zatem zaistnieją podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest uchylić wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucić skargę, bądź umorzyć postępowanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09

– publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie

- powołanego w postanowieniu, którym przedstawiono zagadnienie prawne - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Tak też - jako ponaglenie

- zakwalifikował Sąd pierwszej instancji pismo [...] z 19 lutego 2018 r., które skarżący oznaczył jako "zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy".

Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.

W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy [...], którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował [...] w skardze z 25 czerwca 2018 r., zostało wszczęte wnioskiem z 20 marca 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów k.p.a. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. znak: [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z powodu cofnięcia przez [...] odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji. [...] wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którą Sąd ten jednak odrzucił postanowieniem z 16 czerwca 2015 r. z powodu nieuiszczenia wpisu.

Pismo, które Sąd pierwszej instancji zakwalifikował jako ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., skarżący wniósł natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dopiero 19 lutego 2018 r., zatem ponad trzy lata po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i niespełna trzy lata po umorzeniu postępowania odwoławczego.

Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych.

Instytucja ponaglenia uregulowana jest w p.p.s.a. szczątkowo, jedynie w przywołanych wyżej art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Zmiany polegające na uwzględnieniu w przepisach p.p.s.a. ponaglenia, jako środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi, zostały jednak zsynchronizowane z wprowadzeniem i szczegółowym uregulowaniem instytucji ponaglenia w art. 37 k.p.a. – w miejsce dotychczasowego zażalenia. Zmiany te wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Wziąwszy to pod uwagę, trzeba podkreślić, że każdą instytucję prawną należy postrzegać jako zgrupowanie norm prawnych stanowiących pewną całość. Dlatego, mając na uwadze, że postępowanie wszczęte wnioskiem [...] o ustalenie warunków zabudowy było prowadzone na podstawie przepisów k.p.a., nie można dostrzec żadnych racji, które w realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, mogłyby prowadzić do uznania, że ponaglenie, o którym stanowią art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., nie jest tą samą instytucją, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a., aczkolwiek wywołującą inne skutki prawne na drodze administracyjnej, a inne na drodze sądowoadministracyjnej. Ustanowionego w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. warunku wniesienia skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia nie można wszakże rozumieć jako kreującego warunek skuteczności skargi do sądu oderwany od warunku skuteczności danego środka zaskarżenia - tu ponaglenia. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do zachwiania spójności tej instytucji w związku z uznaniem, że skuteczne dopełnienie czynności wniesienia ponaglenia, jako warunku skuteczności skargi, wiąże się z oceną innego zespołu okoliczności faktycznych i prawnych, niż okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w punktu widzenia organu administracji publicznej, oceniającego dopuszczalność tego samego przecież ponaglenia.

Odkodowanie istotnych cech rodzajowych instytucji ponaglenia, o której stanowią art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., wymaga zatem w realiach przedmiotowej sprawy sięgnięcia do odpowiednich przepisów k.p.a., gdyż to one określają kształt tej instytucji.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2) i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2).

Na podstawie art. 37 § 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a., organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Zgodnie z art. 37 § 7 k.p.a, organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.

Przepis art. 37 § 8 k.p.a. stanowi zaś, że w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Treść art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. pozwala stwierdzić, że ponaglenie, o którym mowa w tych przepisach, nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu, co zostało zresztą wyraźnie zaakcentowane w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. Pod pojęciem środków zaskarżenia rozumie się bowiem, generalnie ujmując, instytucje procesowe, za pomocą których legitymowane podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego. Ponaglenie na przewlekłość postępowania niewątpliwie spełnia inne funkcje. Zasadniczą, którą projektodawca jednoznacznie wyraził w uzasadnieniu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do zakończenia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Kolejną, aczkolwiek nie mniej istotną funkcją ponaglenia, jest umożliwienie realizacji prawa strony do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Wniesienie ponaglenia jest bowiem warunkiem stwierdzenia przewlekłości postępowania przez organ administracji właściwy do jego rozpatrzenia, a także warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, która może doprowadzić do wydania orzeczenia stwierdzającego, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarówno postanowienie organu administracji właściwego do rozpatrzenia ponaglenia stwierdzające przewlekłość, jak i orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, są "stwierdzeniami" (tzw. prejudykatami), o których mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, stanowiącymi podstawę roszczenia o naprawienie szkody [zob. szerzej na ten temat: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I CSK 611/16 (niepublikowany, dostępny: www.sn.pl/orzecznictwo), a także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.), którą dodano do Kodeksu cywilnego art. 4171 (druk sejmowy z dnia 15 września 2003 r. nr 2007)]. Dalszym skutkiem ponaglenia jest mobilizacja organów administracji do sprawnego działania, poprzez obowiązek wyjaśnienia przyczyn przewlekłości i ustalenia osób jej winnych oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości - art. 37 § 6 pkt 2 lit. b k.p.a., jak również poprzez możliwość poniesienia przez Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną wykonującą władzę publiczną finansowych konsekwencji opieszałości: grzywny lub sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny – art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz odszkodowania przyznanego przez sąd powszechny – art. 417 § 1 K.c., a ponadto, w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, poprzez perspektywę odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych - art. 5 oraz art. 6 pkt 3, pkt 6 oraz pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169).

Realizacja zasady praworządności wymaga korzystania przez legitymowane podmioty, czy to ze środków zaskarżenia sensu stricto, czy też sensu largo - jak w przypadku ponaglenia, ustanowionego jako środek służący weryfikacji sposobu procedowania przez organ w aspekcie wiążących ten organ terminów załatwienia sprawy - w trybie uregulowanym przepisami prawa procesowego administracyjnego.

Na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia. Innymi słowy wyjaśnienia wymaga, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu.

W komentarzach analizowana kwestia nie jest postrzegana jednolicie. Możliwość wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego niektórzy z komentatorów wywodzą z treści art. 37 § 6 pkt 2 lit. b k.p.a., nie wykluczając możliwości wniesienia ponaglenia w przypadku przewlekłości po załatwieniu sprawy administracyjnej w danej instancji jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia (A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Warszawa 2018 r., s. 356). Wykluczając taką możliwość, główny akcent kładzie się zaś na cel ponaglenia. Wywodzi się, że skoro ma ono doprowadzić do szybszego załatwienia sprawy, to może być wniesione wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie jeszcze się toczy (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 198). Ostatnio cytowany autor postuluje zarazem, aby wniesione po załatwieniu sprawy podania zarzucające organowi przewlekłość w działaniu kwalifikować jako skargę w rozumieniu przepisów działu VIII. Z kolei, zdaniem Z. Kmieciaka, dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego oraz odpowiednio – ponaglenia - przez stronę wystarczy wykazanie, że złożyła ona stosowne ponaglenie, przy czym autor kwestii "stosowności" ponaglenia nie wyjaśnia (Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Z. Kmieciaka i W Chróścielewskiego, Warszawa 2019, s. 287-288). H. Knysiak

-Sudyka w komentarzu do k.p.a. pod swoją redakcją (Warszawa 2019 r.) do analizowanej kwestii się nie odnosi.

Dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności skargi [...] nie jest pomocne orzecznictwo sądowe, do którego odwołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 3732/18. Powołane w nim wyroki sądów administracyjnych nie odnoszą się bowiem bezpośrednio do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Okoliczność, że podanymi w uzasadnieniu postanowienia wyrokami składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygały sprawy co do meritum dowodzi, że kwestia dopuszczalności skarg w aspekcie spełnienia przez nie warunku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. została pozytywnie rozstrzygnięta. Zauważyć jednak należy, że analiza wyroków wskazanych w postanowieniu z 6 sierpnia 2019 r. wykazała, że zostały one w znakomitej większości wydane w innym stanie prawnym, niż stan prawny przedmiotowej sprawy (dotyczyły skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania uruchomionych w wyniku środków prawnych wniesionych przed 1 czerwca 2017 r.) oraz w okolicznościach faktycznych obejmujących ustalenie, że środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. strony wniosły w toku postępowania administracyjnego (przykładowo sprawy o sygn.: II OSK 238/16; I OSK 563/14; II OSK 2167/13, II OSK 576/15; I OSK 1832/15, I OSK 3287/15, I OSK 609/14, II OSK 2276/17, I OSK 3420/18, II OSK 591/15, IV SAB/Wa 41/16, IV SAB/Wa 402/18). Środki zaskarżenia po zakończeniu postępowania administracyjnego złożone były przykładowo w sprawach: II OSK 795/19 (ponaglenie złożone po wydaniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne) i II SAB/Wr 33/18 (wyrok nieprawomocny - zażalenie wniesione ponad trzy lata po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa.

Wykładnia literalna normy dotyczącej uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, skłania zatem do przyjęcia, że analizowane przepisy - obejmujące sformułowania odnoszące się do wymogu trwania postępowania administracyjnego poprzez użycie zwrotów: "postępowanie jest prowadzone" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), "ponaglenie wnosi się do organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3 k.p.a.) - są przepisami niewątpliwie uwzględniającymi czytelnie, choć nie expressis verbis, aspekt czasowy.

Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 k.p.a., należy więc uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (zob. P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmemenna, Warszawa 2011, s. 120).

Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 k.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

Należy zatem dostrzec, że wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt, co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Taką funkcję regulacji zawartej w art. 37 § 4 zd. 2 k.p.a. jednoznacznie wyartykułowano w projekcie ustawy nowelizującej, stwierdzając, że jej celem "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący [...]". Ponownie pokreślono również, że "(...) celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie (...)". Dlatego też, jak skonstatowano, "(...) procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) [...]".

Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże – co oczywiste – pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. Należy przy tym pokreślić, że zawarte w art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. sformułowanie "jeżeli postępowanie jest niezakończone" odnosi się do stadium rozpatrzenia ponaglenia, a nie jego wniesienia. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie (poza stanem, w którym sprawa pozostaje niezałatwiona) obejmuje więc sytuację, w której po wniesieniu ponaglenia, a przed jego rozpatrzeniem (i stwierdzeniem przewlekłości), organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zakończy postępowanie. Dlatego treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy.

Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 k.p.a., odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie. Po pierwsze, dysponuje on aktami sprawy niezbędnymi do jej załatwienia, stąd obowiązek rozpatrzenia ponaglenia nie stoi na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania. Po drugie natomiast - co oczywiste - organ ten nie może zobowiązać sam siebie do załatwienia sprawy. Stąd, o ile stwierdzi przewlekłość, a postępowanie nie będzie zakończone, to niezwłocznie załatwi sprawę. Jeżeli zaś postępowanie zostanie zakończone przed rozpatrzeniem ponaglenia, poprzestanie na stwierdzeniu przewlekłości oraz zarządzeniu wyjaśnienia przyczyn i ustaleniu osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby podejmie także środki zapobiegające przewlekłości w przyszłości.

Kierując się zatem dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.

"Osadzeniu" ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., w warunkach postępowania, które jest w toku, nie sprzeciwia się także aksjologia Konstytucji. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest bowiem ogólne założenie, że prawo powinno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma zaś prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78).

Wymaga przy tym podkreślenia, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieskuteczność roszczeń [...] nie wynika z wprowadzenia regulacji zamykającej mu drogę do realizacji tych roszczeń w wyniku ingerencji ustawodawcy przewidującej przedawnienie tych roszczeń, ale z zaniechania skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środek zaskarżenia służący zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania był przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.) i służył skarżącemu w postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego [...] wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 k.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi.

Nie budzi też wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia

- zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Zażalenie składane w trybie art. 37 k.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Nie ulega więc wątpliwości, że tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją k.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Przypominając przy tym, że skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismo z dnia 19 lutego 2018 r., w którym [...] zarzucił Wójtowi Gminy [...] przewlekłość postępowania, skarżący oznaczył, jako "zażalenie", należy zauważyć, że w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawodawca rozstrzygnął zatem, jak zamiana stanu prawnego wpłynęła na postępowania administracyjne pozostające w toku w momencie wejścia w życie przepisów wprowadzających tę zmianę.

Co jednak bardziej istotne w kontekście rozważań dotyczących dopuszczalności skargi [...], w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej zastrzeżono, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11 w brzmieniu nią nadanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skrótowo rzecz ujmując, zmiany, do których odnosi się art. 17 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, "zniosły" obowiązek poprzedzenia wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skarg na akty i czynności organów jednostek samorządu terytorialnego, wojewody lub organów niezespolonej administracji rządowej. Ustawodawca, uwzględniwszy zatem, że skargi wnoszone do wojewódzkich sądów administracyjnych po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej na akty lub czynności organów, o których wyżej mowa, mogą dotyczyć aktów lub czynności podjętych zarówno po dniu wejścia tej ustawy w życie, jak i przed tym dniem, zastrzegł stosowanie znowelizowanego brzmienia art. 52 i art. 53 p.p.s.a. tylko do aktów podjętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, natomiast nie przewidział ich stosowania do aktów lub czynności podjętych przed tą datą.

Należy zatem zakładać, że gdyby ustawodawca, w którego działaniu należy upatrywać celowości i racjonalności służących tworzeniu uporządkowanego i spójnego zbioru norm - mając przecież świadomość, że postępowania prowadzone w sposób przewlekły mogły zakończyć się przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej

- w ogóle zakładał, że ponaglenie, a wcześniej zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., może być wnoszone po zakończeniu postępowania, rozstrzygnąłby, czy wyczerpanie środka zaskarżania, stosownie do wymogów art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania zakończonego przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, powinno polegać na wniesieniu ponaglenia na przewlekłość postępowania, czy na wniesieniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca poprzestał jednak na przywołanej wyżej regulacji intertemporalnej, zawartej w art. 16 ustawy nowelizacyjnej.

Rekapitulując, należy stwierdzić, że [...] służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżący nie skorzystał z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast ponad trzy lata po zakończeniu postępowania przed organem, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania i prawie trzy lata po umorzeniu postępowania odwoławczego (w związku z cofnięciem odwołania), wniósł do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w k.p.a. przed 1 czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Pismo to zostało zakwalifikowane przez Sąd pierwszej instancji, jako ponaglenie, którym strona wyczerpała środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważa ponadto, że 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. II OPS 5/19 została podjęta uchwała zawierająca rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które wzbudziło poważne wątpliwości w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. II OSK 1117/19. Zgodnie z tą uchwałą: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Zdania odrębne do powołanej uchwały złożyli sędziowie Wojciech Mazur i Zygmunt Zgierski.

Uwzględniwszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowił:

1. na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. i odrzucić skargę [...];

2. na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej;

3. na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócić [...] wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.