Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 717/23 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 717/23, oddalił skargę E. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu zażalenia E. O., utrzymał w mocy postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z 29 grudnia 2022 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, w której decyzją z 5 maja 2017 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach nakazał ww. skarżącej oraz R. O. rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, na dz. nr [...] przy ul. [...][...] w [...].

Skargą E. O. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a.; art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; brak wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1728/19, wydanego wcześniej w przedmiotowej sprawie; art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niezasadna. Zdaniem Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd wskazał na istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy, tj. że: skarżąca w swoim wniosku wskazała, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym - "(...) organ pierwszej instancji w toku postępowania w przedmiotowej sprawie nie kierował wszystkich pism i rozstrzygnięć w sprawie pod sygn. akt [...], znak: [...] do ustanowionego w sprawie pełnomocnika (...)"; w prawomocnym wyroku z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 154/19) WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że odpis tytułu wykonawczego został prawidłowo doręczony skarżącej i nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. o doręczeniach; Sąd wskazał, że tytuł wykonawczy należy doręczyć stronie, a nie pełnomocnikowi (którego dopiero następnie można ustanowić w sprawie); WSA w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. uchylił postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; w uzasadnieniu Sąd zaznaczył, iż organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie ocenić dopuszczalność i ewentualnie zbadać wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie. Dalej Sąd podniósł, że biorąc pod uwagę prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19) LWINB był zobowiązany do rozpatrzenia podania skarżącej z 28 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, przyjmując, że dotyczy ono postanowienia organu wojewódzkiego z 9 stycznia 2019 r. znak: [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej, decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych.

Zdaniem Sądu w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym LWINB podczas rozpatrywania sprawy był zobowiązany do uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu wskazania wyrażonego w orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r. Wyrok oddalający skargę uniemożliwia wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do objętego nią rozstrzygnięcia - w tym m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto okoliczności i argumenty podnoszone we wniosku złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podlegały uprzednio ocenie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zatem LWINB nie był uprawniony do dokonania ich ponownej oceny. Zdaniem Sądu zaskarżonym postanowieniem GINB z 8 lutego 2023 r., zasadnie utrzymał w mocy postanowienie LWINB z 29 grudnia 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.

Nawiązując do argumentów dotyczących nieuwzględnienia wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19), w szczególności braku ustalenia, które rozstrzygnięcie jest przedmiotem wniosku z 29 stycznia 2019 r., Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy nadzoru budowlanego zastosowały się do nich - rozpatrując, zgodnie z poglądem Sądu, podanie skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z 9 stycznia 2019 r., a nie, jak uprzednio, decyzją LWINB z 20 lipca 2017 r. (co było podstawą uchylenie tych rozstrzygnięć przez WSA w Warszawie).

Na marginesie Sąd przypomniał, że w zażaleniu na postanowienie LWINB z 29 grudnia 2022 r. strona skarżąca sama stwierdziła, że "(...) uzasadniając wyrok z dnia 13.12.2019 (...) Sąd wskazał, że podanie E. O. z 29 stycznia 2019 r. stanowi faktycznie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia 09.01.2019 r., znak: [...]". Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuznania R. O. za stronę postępowania zauważył, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym zostały skierowane wyłącznie do skarżącej - E. O.. Ponadto na przesłankę wznowieniową braku udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Zatem i ten zarzut zawarty w skardze był w ocenie Sądu bezzasadny. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako całkowicie bezzasadną.

Skargą kasacyjną E. O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania;

2. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak wystarczającego wyjaśnienia, czy na dzień wniesienia wniosku o wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowienia LWINB z dn. 09.01.2019 r. znak [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z dn. 06.11.2018 r. znak [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 08.10.2018 r., dotyczącego rozbiórki odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...] (nakaz rozbiórki orzeczony decyzją PINB w Żarach z dn. 05.05.2017 r. znak [...]utrzymaną w mocy decyzją LWINB z dnia 20.07.2017 r. znak [...]) - nie zmienił się stan faktyczny i prawny nieruchomości;

3. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego (nierozpoznanie wniosku z dn. 28.01.2019 r. o wznowienie postępowania w terminach określonych w art. 35 k.p.a.) w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem LWINB z dn. 09.01.2019 r. znak: [...]którym utrzymanie zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z dn. 06.11.2018 r. znak [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 08.10.2018 r., dotyczącego rozbiórki odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...] (nakaz rozbiórki orzeczony decyzją PINB w Żarach z dn. 05.05.2017 r. znak [...]utrzymaną w mocy decyzją LWINB z dnia 20.07.2017 r. znak: [...])

4. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy wyroku WSA w Warszawie z dn. 13.12.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1726/19 wydanego wcześniej w przedmiotowej sprawie;

5. art. 28 k.p.a. poprzez brak uznania R. O., jako strony.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2023 r. skarżąca kasacyjna wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności, dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji, było ostateczne postanowienie GINB z 8 lutego 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie LWINB w Gorzowie Wielkopolskim z 29 grudnia 2022 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem LWINB w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 stycznia 2019 r. znak [...]. Powyższym postanowieniem LWINB w Gorzowie Wielkopolskim utrzymał w mocy postanowienie PINB w Żarach z 6 listopada 2018 r. w sprawie pod sygn. akt [...] znak [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 8 października 2018 r. wystawionego wobec zobowiązanej E. O..

Z lektury akt wynika, iż podaniem z 28 stycznia 2019 r. skarżąca powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie pod sygn. akt 1599, znak [...] z uwagi na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji ustanowionego pełnomocnika, J. S. Podjęte na skutek tego wniosku postanowienie LWINB z [...] lutego 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy GINB postanowieniem z 14 maja 2019 r. W wyniku sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19) uchylono postanowienie GINB z 14 maja 2019 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W motywach tego wyroku Sąd przypomniał, iż jak wynika z treści podania E. O. z dnia 28 stycznia 2019 r., skarżąca wnosiła o "wznowienie postępowania w sprawie pod sygn. akt [...] znak [...] z uwagi na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika". "Skarżąca w żadnym miejscu ww. wniosku nie wskazuje zatem jednoznacznie, aby jej intencją było doprowadzenie do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Lubuskiego WINB z 20 lipca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skarżącej. Organy zbyt pochopnie i w sposób niczym nieuzasadniony przyjęły, nie wzywając nawet przy tym skarżącej do sprecyzowania treści żądania, że wniosek z dnia 28 stycznia 2019 r. dotyczy ww. postępowania, a nie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanych – E. i R. O. Zdaniem Sądu, na tę drugą okoliczność wskazywać może natomiast również zbieżność czasowa podjętych przez skarżącą działań oraz fakt, iż w tym postępowaniu egzekucyjnym faktycznie nie działał J. S., w czym skarżąca upatruje wadliwości działania organów.

Niejako na marginesie zaznaczono w ww. wyroku, iż Sądowi wiadomym jest również, że w istocie tożsamy zarzut - braku należytej reprezentacji w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego - został jednocześnie podniesiony przez skarżącą w skardze na postanowienie Lubuskiego WINB z dnia 9 stycznia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sporne zagadnienie jest zatem przedmiotem rozpoznania ww. Sądu, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 154/19) oddalił skargę E. O.". "Ponownie rozpoznając żądanie skarżącej z dnia 28 stycznia 2019 r. organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie ocenić dopuszczalność i ewentualnie zbadać wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem Lubuskiego WINB z dnia 9 stycznia 2019 r."- koniec cytatu.

Po ww. wyroku podjęto zaskarżone w tej sprawie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem LWINB w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 stycznia 2019 r. znak [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 8 października 2018 r. wystawionego wobec zobowiązanej E. O..

W sprawie tej całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 1726/19.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu chyba, że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1626/10). Stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych

WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19) uchylił postanowienie GINB z 14 maja 2019 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania bowiem jak podkreślono jednoznacznie, intencją strony nie było doprowadzenie do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Lubuskiego WINB z 20 lipca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skarżącej. Natomiast z ww. wyroku wynika wprost, o czym wyżej wspomniano, iż intencją podania E. O. z dnia 28 stycznia 2019 r., o wznowienie postępowania było skontrolowanie przez organy nadzoru budowlanego postępowania zakończonego postanowieniem Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie PINB z 6 listopada 2018 r., umarzające postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 8 października 2018 r., nr [...], wystawionego wobec zobowiązanej – E. O..

W ramach przedmiotowego postępowania organy orzekające w tej sprawie stosownie do wskazań wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1728/18 podjęły rozstrzygnięcie w odniesieniu do wniosku skarżącej o wznowienie z 28 stycznia 2019 r. dotyczące postanowienia LWINB z 9 stycznia 2019 r., znak: [...], umarzającego postępowanie egzekucyjne. W wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. oznaczono wyłącznie prawidłowy zakres wniosku skarżącej o wznowienie zobowiązując organy do ponownego rozpoznania żądania skarżącej z dnia 28 stycznia 2019 r. przy uwzględnieniu rzeczywistej woli wnioskodawcy i w tym zakresie nakazano ocenić dopuszczalność i ewentualnie zbadać wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem LWINB z dnia 9 stycznia 2019r. Zatem pierwszą czynnością jaką należało po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć uczynić w ramach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. zgodnie z ww. rozstrzygnięciem WSA w Warszawie było w odniesieniu do postanowienia z 9 stycznia 2019 r. nr [...] zbadanie przed wszczęciem niniejszego postępowania dopuszczalności wznowienia w tej sprawie. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie może być jednak automatycznie utożsamiane z wszczęciem postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 k.p.a. stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie tego postanowienia odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją), a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero pozytywna ocena co do spełnienia wszystkich ww. warunków formalnych skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu i przejściem do fazy rozpoznawczej obejmującej ocenę w zakresie wystąpienia przesłanek wznowienia i w razie ich zaistnienia ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku ustalenia, że wskazane warunki formalne nie zostały spełnione organ zobowiązany jest natomiast wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, które skutkuje zakończeniem postępowania na tym etapie oraz brakiem możliwości merytorycznego badania sprawy. Wydając takie postanowienie organ nie ocenia okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku w kontekście wystąpienia przesłanek wznowienia. Ustalenia takie mogą być dokonane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

W tej sprawie organy administracji wobec prawidłowo zinterpretowanego zakresu wniosku skarżącej z dnia 28 stycznia 2019 r., stosownie do wskazań z wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1728/19, ponownie podjęły postanowienie w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego tym razem w sprawie zakończonej postanowieniem LWINB w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 stycznia 2019 r. znak [...], słusznie uznając, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób opisany we wniosku tj. pominięcia przez organ pierwszej instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika w sposób oczywisty, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, nie zaistniała w tej sprawie. Czyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tej normy prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.

Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia) wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej (postanowienia) kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień. Z takim właśnie łatwo dostrzegalnym przypadkiem odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia w tej sprawie.

Odnosząc się po raz kolejny do wiążącego w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1728/19, tenże Sąd zwrócił w nim uwagę organów administracji na okoliczność, że w istocie tożsamy zarzut - braku należytej reprezentacji w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego - został jednocześnie podniesiony przez skarżącą w skardze na postanowienie Lubuskiego WINB z dnia 9 stycznia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sporne zagadnienie jak zaznaczono jest zatem przedmiotem rozpoznania ww. Sądu, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 154/19) oddalił skargę E. O..

Stąd też przy ocenie dopuszczalności wszczęcia niniejszego postępowania wznowieniowego słusznie zwrócono uwagę na ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, w którym Sąd ten stwierdził, że odpis tytułu wykonawczego został prawidłowo doręczony skarżącej i nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. o doręczeniach. Sąd wskazał, że tytuł wykonawczy należy doręczyć stronie, a nie pełnomocnikowi (którego dopiero następnie można ustanowić w sprawie). Niesporne jest również, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, iż skarga kasacyjna E. O. od ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim została oddalona wyrokiem NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt II OSK 30/77/19. Sąd odwoławczy podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż cytat: "Tytuł wykonawczy [...] z dnia 8 października 2018 r. doręczono E. O. bezpośrednio, a jego odbiór poświadczyła ona osobiście 23 października 2018 r. (k. 19 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Skądinąd tytuł ten skarżąca skutecznie podważyła wnosząc zarzut (nie ustanawiając przy tym pełnomocnika), co doprowadziło do umorzenia postępowania egzekucyjnego (k. 20 i 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie egzekucyjne, gdy chodzi o tak uwypuklaną w skardze kasacyjnej stronę formalną związaną ze sposobem doręczeń i zapewnieniem skarżącej czynnego udziału, zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie doszło w szczególności do naruszenia przepisów wskazywanych przez E. O. w skardze kasacyjnej."- koniec cytatu. Generalnie z wyroku NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3077/19 wynikało, iż w egzekucji administracyjnej doręczenie tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest czynnością wszczynającą egzekucję administracyjną i dlatego tytuł taki może być kierowany wyłącznie do zobowiązanego. Dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego dalsze pisma mogą być kierowane do pełnomocnika zobowiązanego, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. mającym zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a., o ile pełnomocnik zostanie ustanowiony w sprawie.

Przywołane wyroki Sądów administracyjnych w szczególności prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 154/19 jak i wyrok NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3077/19 w sposób jednoznaczny i niesporny, w kontekście wniosku skarżącej o wznowienie postępowania z 28 stycznia 2019 r. gdzie powołaną przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiązano z faktem pominięcia w postępowaniu egzekucyjnym przez organ pierwszej instancji ustanowionego pełnomocnika, wskazują w sposób nie budzący żadnych wątpliwości na jej niewystąpienie. Stanowisko to jak wiążące na podstawie art. 170 i 171 p.p.s.a. Stąd brak było podstaw do wszczęcia postępowania, z uwagi na oznaczaną przesłankę wznowienia.

Zdaniem NSA trafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej (czy ewentualnie postanowienia) nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż w realiach tej sprawy w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym LWINB podczas rozpatrywania sprawy był zobowiązany do uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu wskazania wyrażonego w prawomocnym orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r. Wyrok oddalający skargę uniemożliwia wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do objętego nią rozstrzygnięcia - w tym m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto okoliczności i argumenty podnoszone we wniosku złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podlegały uprzednio ocenie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim jak i NSA. Zatem LWINB nie był uprawniony do dokonania ich ponownej oceny.

Prawidłowo uznano więc, że zasadnie organy zastosowały przepis art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i trafnie odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem postanowienia LWINB z 9 stycznia 2019 r. Sąd pierwszej instancji przeprowadził więc prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia słusznie stosując wobec wniesionej skargi konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. a więc jej oddalenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 147 i 148 k.p.a. skoro rozpoznano sprawę w granicach wniosku skarżącej z 28 stycznia 2019 r. a także nie doszło do naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. bowiem ze względu na charakter skarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zasady obowiązujące w ramach postępowania administracyjnego rozpoznawczego tj. zasada pogłębiania zaufania jak i zasada udzielania informacji nie mogły zostać naruszone.

Podobnie nie można mówić o naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez brak uznania R. O. jako strony. Przede wszystkim czynności podjęte przez organ przed wydaniem takiego zaskarżonego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Zgodnie z wyrokiem NSA z 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008/6, poz. 91, z aprobującą glosą K. Sobieralskiego, OSP 2009/11, poz. 118, czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1). Zakończenie tych czynności wstępnych postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo do udziału w postępowaniu zakończonym takim postanowieniem- por. też wyrok NSA z 3 lipca 2000 r.,sygn. akt II SA 648/00, w którym wskazano, że zgodnie z art. 149 § 1 wznowienie postępowania, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, następuje w drodze postanowienia. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu nie pominięto jako strony R. O..

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji o jej oddaleniu.