II SA/Gd 140/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-20	
Data wpływu	2021-03-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Marek Kraus /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 59 ust. 1, art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 3 września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia 3 września 2020 r. ustalającą warunki zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 marca 2020 r. M. S. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych z docelowym wydzieleniem działek gruntu niezbędnych do korzystania z budynków, na dz. nr [..], w S., gmina K.

Pismem z 16 kwietnia 2020 r. inwestor zmodyfikował wniosek występując o warunki zabudowy dla 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r., uzupełnionym w dniu 25 kwietnia 2020 r., M.K. wyraził całkowity sprzeciw wobec zamierzeń wnioskodawcy, który konsekwentnie utrzymywał przez cały tok postępowania. Pismem z dnia 18 maja 2020 r. inwestor ustosunkował się do zarzutów.

W dniu 21 maja 2020 r. inwestor po raz kolejny zmodyfikował żądanie wniosku ograniczając je do budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

W toku postępowania projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskał stosowne opinie i uzgodnienia, w tym pozytywną opinię Burmistrza z dnia 9 czerwca 2020 r., milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 czerwca 2020 r. oraz Starosty z dnia 22 czerwca 2020 r.

W dniu 3 lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo M. K. zawierające uwagi w sprawie. W związku z zarzutem zasypywania przez inwestora stawu i rowów oraz wycinki zalesienia pismo strony organ skierował do Wydziału Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni.

Decyzją z dnia 3 września 2020 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w pkt 3 wskazując następujące ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

1) linie zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6m od linii rozgraniczających drogi wewnętrznej na działce nr [..] oraz w odległości 100m od zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach nr [..], [..], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1. /linie zabudowy nie dotyczą: części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, werand, wykuszy, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, niezabudowanych schodów, sieci infrastruktury technicznej/;

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nowo wydzielonej działki: nie mniej niż 0,05 i nie więcej niż 0,115;

3)u terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni nowo wydzielonej działki: nie mniej niż 65%;

4) szerokość elewacji frontowej zabudowy: 11,5m z tolerancją do 20%, tj. nie mniej niż 9,2m i nie więcej niż 13,8m;

5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: nie mniej niż 3m i nie więcej niż 4m;

6) wysokość kalenicy: nie mniej niż 8m i nie więcej niż 9,5m (parter i poddasze użytkowe). Dopuszcza się podpiwniczenie; /wysokość mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu głównej kalenicy/; poziom posadowienia parteru nie więcej niż 0,6m;

7) geometria dachu:

a) dla głównych połaci dachu budynku mieszkalnego z garażem; dach symetryczny

dwuspadowy o kącie nachylenia 30-45 stopni.

b) kierunek głównej kalenicy dachu; równolegle do frontów nowo wydzielonych działek,

c) dopuszcza się wykusze, lukarny i okna połaciowe.

8) zasady podziału; dopuszcza się wydzielenie trzech działek o funkcji mieszkaniowej

jednorodzinnej, o powierzchni nie mniejszej niż 1000m2 każda, zgodnie załącznikiem graficznym.

Ponadto, w pkt 4 wskazano, że teren objęty decyzją zlokalizowany jest w granicach Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązują zakazy i nakazy określone w uchwale nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj.. z 2011 r. Nr 66, poz.1462 z późn. zm.). W przypadku występowania na terenie objętym inwestycją naturalnych oczek wodnych w obrębie ewidencyjnego nieużytku N, należy je zachować w myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W pkt 6 ustalono dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej nr [..] (działki nr [..]), poprzez drogę wewnętrzną na działkę nr [..], będącą własnością inwestora, zgodnie z uzgodnieniem Wydziału Komunalnego Urzędu Miejskiego. Przewidziano obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w granicach działki nie mniej niż 1 miejsce postojowe/1 lokal mieszkalny, zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, do czasu budowy sieci wodociągowej, zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci energetycznej, zaopatrzenie w energię cieplną zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ekoprojektu, odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo w granicach terenu objętego decyzją lub do szczelnego zbiornika, odprowadzenie ścieków do szczelnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki do czasu budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Dopuszczono przydomową oczyszczalnię ścieków. W zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi przewidziano składowanie w przeznaczonych na ten cel pojemnikach na terenie działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu stwierdzono, na podstawie oględzin w terenie oraz analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie miał podstaw do odmowy warunków zabudowy. Analizę i projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt decyzji został uzgodniony z: Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego (pismo z dnia 22 czerwca 2020 r.), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni (brak odpowiedzi w terminie), Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska (pismo z dnia 15 czerwca 2020 r.), Wydziałem Komunalnym Urzędu Miejskiego (pismo z dnia 9 czerwca 2020 r. z uwagami uwzględnionymi w decyzji).

Po rozpatrzeniu odwołania M. K., uzupełnionego pismami z dnia 16 września 2020 r., z dnia 4 października 2020 r., z dnia 10 listopada 2020 r. oraz z dnia 26 listopada 2020 r., decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W uzasadnieniu wskazano, że bezspornie teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji i stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z załączonej do akt sprawy analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, tereny rolnicze i lasy.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wielkość powierzchni zabudowy na terenie sąsiednim wynosi ok 0,115. Inwestor wniósł o przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie do 0,135 (tj. budynek mieszkalny jednorodzinny o pow. zabudowy 132m2 na nowo wydzielonej działce o pow. min. 1000m2). Jest to wartość wyższa od średniej w obszarze analizowanym w związku z czym przyjęto, że wskaźnik ten winien wynosić nie mniej niż 0,05 zgodnie z najniższą wartością na obszarze analizowanym oraz nie więcej niż 0,115 zgodnie z wartością średnią występująca w obszarze analizowanym. Odnośnie szerokości elewacji frontowej ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego wynosi ok 11,5m. Inwestor wniósł o szerokość elewacji wynoszącą 13,2m. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ I instancji przyjął, że szerokość elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia wynosi 11,5 m z tolerancją do 20% (nie mniej niż 9,2m i nie więcej niż 13,8m). W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono, że budynki w obszarze analizowanym mają wysokość wynoszącą od ok. 8m do ok 11m, w związku z czy przyjęto, że z uwagi na lokalizację planowanych budynków w granicach Parku Krajobrazowego w celu zachowania charakterystycznej dla zabudowy regionalnej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić będzie nie mniej niż 3m i nie więcej niż 4m a wysokość kalenicy nie mniej niż 8m i nie więcej iż 9,5m. Odnośnie geometrii dachu w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o dachach dwuspadowych o kącie nachylenia połaci dachowych ok 30-45 stopni w związku z czym w celu dostosowania planowanej inwestycji do zabudowy zastanej przyjęto dachy symetryczne dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych 30-45 stopni skierowanych główną kalenicą równolegle do frontów nowo wydzielonych działek.

Kolegium potwierdziło spełnienie wymogu zapewnienia planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej gminnej nr [..] (dz.nr [..]) poprzez drogę wewnętrzną na dz.nr [..] będącą własnością inwestora zgodnie z uzgodnieniem Wydziału Komunalnego Urzędu Miejskiego. Organ stwierdził, że również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy została zachowana, ponieważ z załączonych do wniosku inwestora dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. Co więcej, zgodnie z rejestrem gruntów działka nr [..] o łącznej pow. 0,5290 ha obejmuje użytki RV i N, co w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza brak wymogu zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w procedurze przewidzianej przepisami tej ustawy. Ponadto, inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wobec powyższego, zgodnie z art. 56 ustawy, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Kolegium, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ na każdym jego etapie zapewnił stronom czynny udział oraz możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustosunkował się do zgłoszonych obaw i sprzeciwów dotyczących realizacji planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że z wyników przeprowadzonych przez organ I instancji ustaleń wynika, że planowana inwestycja przy przyjętych w zaskarżonej decyzji parametrach i gabarytach nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Organ I instancji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy wykazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa. Określając wielkości poszczególnych parametrów i wskaźników nowej inwestycji planowanej przez inwestora uwzględniono występujące w sąsiedztwie nieruchomości, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne. Nieruchomości gruntowe poddane analizie znajdują się w granicach obszaru analizowanego.

Następnie, w odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania związanych z naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich wskazano, że organ I instancji w pkt 7 zaskarżonej decyzji określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. I tak organ wskazał, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Przy realizacji inwestycji inwestor zobowiązany został do uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, przez które prowadzone będą planowane przebiegi przyłączy instalacyjnych. Ponadto, planowana inwestycja nie może powodować utrudnienia w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości oraz pogarszać ich stanu technicznego. Warunki ewentualnego zajęcia terenu na czas trwania prac należy uzgodnić z właścicielami i zarządcami terenu. Wobec powyższego na inwestora nałożone zostały pewne obowiązki, które inwestor będzie musiał uwzględnić ubiegając się o pozwolenie budowlane na realizację planowanej inwestycji.

W kontekście uwag i obaw dotyczących zaburzenia stosunków wodnych, ekologicznych czy zakłócenia charakteru zastanego otoczenia organ I instancji wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w granicach Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują zakazy i nakazy określone uchwałą nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, w tym zakazy i likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia ruchu drogowego lub wodnego lub odbudowy, utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponadto, z wyjaśnień i zapewnień samego inwestora wynika, że planowana zabudowa nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa, a jeżeli w ogóle dojdzie do jej realizacji będzie dostosowana do obiektów już istniejących jak również do zastanych warunków krajobrazowych nie naruszając ładu przestrzennego. Inwestor podał też, że nie zamierza zmieniać warunków hydrologicznych terenu. Z deklaracji inwestora wynika też, że nie powstanie żadne ogrodzenie, które w jakikolwiek sposób byłoby niezgodne z przepisami obowiązującego prawa i uniemożliwiałoby migrację zwierząt.

Co do zakresu służebności drogi koniecznej inwestor zauważył, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz M. K. jest ograniczona do działki nr [..], tj. do dotychczasowo użytkowanej drogi dojazdu przez właściciela działki nr [..]. Ustanowienie służebności drogi koniecznej w żadnym przypadku mnie może prowadzić do niewspółmiernego ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości obciążonej przez jego właściciela. Inwestor wyjaśnił też, że w ramach prowadzonych prac porządkowych na nieruchomości nie zasypał cieków wodnych, nie usuwał też jakichkolwiek drzew o średnicy ok 0,5m. Wbrew twierdzeniom skarżącego inwestor jako współwłaściciel działki nr [..] nie posiada też wiedzy o zamiarach inwestycyjnych na przedmiotowej działce po jej wydzieleniu i nie ma zamiaru wybudowania całego osiedla mieszkaniowego tylko trzech budynków mieszkalnych. Zarzuty dotyczące zasypania rowu oraz stawu są niezasadne, ponieważ od kiedy inwestor stał się współwłaścicielem (tj. od 2002 r.) na przedmiotowym terenie nie istniał żaden zbiornik wodny w postaci stawu. Podjęte przez inwestora prace porządkowo-pielęgnacyjne ograniczały się jedynie do usunięcia samosiejek wraz z korzeniami. Inwestor w miarę własnych możliwości oraz znacznym nakładem kosztów podjął działania w celu przywrócenia dawnego charakteru nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej prawny charakter przeważają elementy informacyjne i wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Tak więc uszczegółowienie wszystkich wymagań nastąpi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w oparciu o przedstawioną przez inwestora pełną dokumentację projektową. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu nie przesądza kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, którego wydanie uzależnione jest od spełnienia przez inwestora szeregu konkretnych warunków określonych zaskarżoną decyzją.

W skardze M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza. Skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji jest tak samo nietrafne jak stanowisko inwestora i niedbałe. Zdaniem skarżącego, każda zmiana wniosku powinna kończyć się wydaniem decyzji odmownej i ponownym procedowaniem nowego wniosku.

Skarżący zarzucił organowi I instancji, że ten występując o stosowne uzgodnienia powinien był poinformować organy uzgadniające o bezprawnych działaniach właściciela działki nr [..] – zasypaniu urządzeń hydrologicznych, wycięciu 6ha zadrzewień śródpolnych, także na gruncie należącym do gminy, zniszczeniu ekosystemu. Podobnie, w ocenie skarżącego, organ I instancji powinien był poinformować organ nadzoru budowlanego o masywnej niwelacji na działce nr [..] dokonanej w warunkach samowoli budowlanej, a także Powiatowego Komendanta Policji.

Skarżący wskazał, że wedle jego wiedzy, przedmiotowa działka inwestycyjna nie posiada stosownego zapewnienia ze strony wod-kan w K. dotyczącego dostawy wody i odbioru ścieków, gdyż odmówiono świadczenia takich usług. Ponadto, działka nr [..] nie posiada dostępu do sieci energetycznej. W ocenie skarżącego, wnioskodawca mógłby mieć dostęp do takiej sieci jedynie wówczas, gdyby posiadał zgodę właściciela gruntu przez które prowadzone byłoby przyłącze. Następnie skarżący wskazał, że strony postępowania nie zostały poinformowane o dokumentach załączonych do wniosku. Ponadto, wskazano, że w decyzji Kolegium użyto zwrotu "inwestorów", co nie jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy.

Skarżący zwrócił uwagę na rozbieżność polegającą na tym, że organ I instancji wskazał, że "powierzchnia przekształcona inwestycji będzie mniejsza niż 0,5ha", a Kolegium wskazało, że "zgodnie z rejestrem gruntów działka nr [..] o łącznej pow. 0,5290ha". W odniesieniu do uzgodnień skarżący stwierdził, że organ skierował wniosek o uzgodnienie do organu nie posiadającego kompetencji do zajmowania w tej kwestii stanowiska, więc organ odpisał, że nie zajmie stanowiska. Tymczasem, zdaniem organu I instancji, organ uzgadniający wyraził tym samym swoje stanowisko. Skarżący wskazał również, że strony nigdy nie były informowane pisemnie o odpowiedzi na pismo skierowane do komórki wewnętrznej organu I instancji – Wydziału Ochrony Środowiska, a także o innych pismach. Ponadto, wskazano na sytuację, gdy skarżącemu zapoznającemu się z dokumentacją odmówiono skserowania dokumentu. Co więcej, zdaniem skarżącego, inna strona postępowania M. O. nie mieszka pod adresem, na który organ wysyłał skierowaną do niej korespondencję, co świadczy o nieskuteczności doręczenia. Odnosząc się to wskazania Kolegium, że ustalanie warunków zabudowy jest pierwszym etapem ewentualnego procesu inwestycyjno – budowlanego skarżący uznał, że Kolegium zataja tym samym taki fakt przed stronami, co nosi znamiona przestępstwa.

Następnie, skarżący wskazał, że do analizy wykorzystano mapę niemogącą stanowić dowodu z uwagi na nieczytelność numerów działek. Tymczasem pomimo dostarczenia przez skarżącego map lotniczych, opracowań i dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej stan faktyczny na okres sierpnia 2019 r. i później, organy oparły analizę na mapie nieodzwierciedlającej stanu faktycznego. Ponadto, zdaniem skarżącego, obszar analizowany został ustalony niezgodnie z przepisami bez uzasadnienia. Co więcej, nie zauważono istnienia zbiorników wodnych i rowów. Błędnie przyjęto, że front działki wynosi 173 m, podczas gdy jest to ok. 140 m. Autorka analizy niezasadnie przyjęła dwa boki działki za promień. Mapa jest w skali 1:000 podczas gdy powinna być w skali 1:2000. W okolicy zaś występuje prawie wyłącznie zabudowa zagrodowa.

Skarżący podniósł, że skontaktował się telefonicznie z Biurem Podawczym Kolegium w grudniu 2020 r. pytając, czy może jeszcze dosłać pismo uzupełniające i otrzymał odpowiedź, że może i że organ poczeka. Skarżący wysłał swoje pismo 7 stycznia 2021 r. zawierające, w jego opinii, ważkie dowody potwierdzające jego argumentację wkrótce otrzymując decyzję Kolegium. Tym samym skarżący zarzucił odmowę zapoznania się z treścią pisma skarżącego, co świadczy o zaprzeczeniu duchowi procedury odwoławczej.

Skarżący powołał się także na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że jest on niezwykle czytelny. Tymczasem na działkach sąsiednich nr [..] i [..] nie występuje żadna zabudowa, a na działce nr [..] występuje zabudowa zagrodowa w realizacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2021 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że w zaskarżonej decyzji Kolegium na s. 2 skarżący został przedstawiony w złym świetle.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. skarżący ponownie odniósł się do kwestii braku uzgodnienia, gdyż pismo z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wpłynęło ok. 20 stycznia 2021 r., a zatem po wydaniu decyzji.

Pismem z dnia 6 maja 2021 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że zapoznając się z aktami sprawy w czasie postępowanie odwoławczego nie zauważył w aktach odpowiedzi na pismo z dnia 10 lipca 2021 r. Tymczasem stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska w czasie trwania postępowania pierwszoinstancyjnego mogło mieć znaczący wpływ na rozstrzygniecie. Zarzucono, że organy wydały decyzję pozytywną pomimo zakazów obowiązujących w otulinie Parku Krajobrazowego mając wiedzę, że w październiku 2019 r. właściciel działki nr [..] tych zakazów nie dotrzymał. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 4 marca 2021 r. wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska o dokument (ujawnienie stanowiska) wobec pisma Burmistrza z dnia 10 lipca 2020 r., jednakże dotąd nie otrzymał odpowiedzi, co odbiera jako zatajanie faktów przed stroną.

Pismem z dnia 13 maja 2021 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że Kolegium nie zauważyło, że nie powinno być prowadzone postępowanie w I instancji w sytuacji, gdy właściciel działki sąsiedniej wyraził sprzeciw wobec przedsięwzięcia i przy jednoczesnym występowaniu braku wystarczającego uzbrojenia terenu. Wobec braku odmowy będzie to rodzić roszczenie wnioskodawcy wobec właścicieli działek sąsiednich, na których występuje trakcja energetyczna.

Pismem z dnia 18 maja 2021 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że w treści swojej decyzji Kolegium bezzasadnie i bezkrytycznie dało wiarę twierdzeniom inwestora co do prac porządkowych na jego działce przy jednoczesnym pominięciu treści dowodów graficznych, co świadczy o braku bezstronności organu. Niszczenie samosiejek w otulinie Parku Krajobrazowego jest bowiem zabronione.

Pismami z dnia 27 maja 2021 r., z dnia 28 maja 2021 r. oraz z dnia 8 czerwca 2021 r. skarżący poinformował Sąd, że adres, na który wysyłana jest korespondencja do M. O. jest nieprawidłowy, a we wcześniejszym piśmie skarżący wskazał jej prawidłowy adres.

Pismem z dnia 19 lipca 2021 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że nie wie, na jakiej podstawie Kolegium stwierdziło, że powierzchnia przekształcona nie przekroczy 0,5000ha oraz że organ nie zweryfikował oświadczenia wnioskodawcy. Skarżący załączył wypis z rejestru gruntów o niepełnej treści z dnia 2 lipca 2021 r., z którego wynika, że powierzchnia działki nr [..] wynosi 0,5290ha. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego po wielekroć jest nacechowana brakiem rzetelnej oceny.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2021 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując, że nietrafność decyzji Kolegium polega na niezauważeniu naruszenia przez organ I instancji przesłanki dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy bezpośredni sąsiad wyraził sprzeciw wobec zamiaru wnioskodawcy, co w ocenie skarżącego stanowi przyczółek dla powstania etap po etapie osiedla budynków jednorodzinnych w ilości ok. 40-50 sztuk na obszarze ewidentnie rolnym. Następnie, skarżący stwierdził, że twierdzenia wnioskodawcy w kwestii nieistnienia na jego działce zbiorników wodnych są nieprawdziwe.

W odpowiedzi na skargę z dnia 2 września 2021 r. M. S. i A. S. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie uczestników, skarga nie jest zasadna i stanowi jedynie nieuzasadnioną polemikę ze słusznym stanowiskiem obu organów i wydanymi przez te organy decyzjami. Wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd też organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a organ II instancji utrzymał ją w mocy.

W odniesieniu do zarzutu niedbałości uzasadnienia, która zdaniem skarżącego, miałaby polegać na poza formalnym procedowaniu wniosku wobec dokonania jego zmiany, co w ocenie skarżącego powinno być poprzedzone wydaniem odmowy ustalenia warunków zabudowy, wskazano, że zarzut ten jest chybiony, albowiem w toku postępowania możliwe i dopuszczalne jest dokonanie zmiany wniosku i dalsze procedowanie organu zgodnie z dokonaną przez wnioskodawcę zmianą. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalenia warunków zabudowy na nieużytku "N", co w ocenie skarżącego nie jest zgodne z przepisami prawa wskazano, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody no zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych no cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasem nieużytki oznaczone literą "N" są właśnie takimi terenami, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a contrario). Przeciwnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Następnie wskazano, że nie są zasadne również zarzuty dotyczące rzekomych działań właścicieli działki [..] w 2019 r., tj. rzekome zasypanie urządzeń hydrologicznych, wycięcie lasu, czy inne okoliczności podnoszone w skardze. Zainteresowani w toku prowadzonego postępowania wypowiedzieli się na temat podnoszonych kwestii, a ponadto również sam organ dokonał ustaleń w tym zakresie, przy czym twierdzenia skarżącego nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy.

Ponadto, żaden z przepisów wskazanych w art. 53 ust. 4-5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których ustawodawca przewidział obowiązki w zakresie uzgodnień jakich musi dokonać organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie został naruszony. Organ I instancji prawidłowo bowiem dokonał wszystkich wymaganych uzgodnień, do których przeprowadzenia był zobowiązany. W szczególności organ zgodnie z przepisami wystąpił o uzgodnienie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni, a po bezskutecznym upływie wymaganego przepisami terminu na udzielenie odpowiedzi, wydał decyzję. Podniesiono również, że nawet gdyby przed innymi organami toczyłyby się jakiekolwiek inne postępowania administracyjne, to samo ich toczenie się nie uzasadniałoby odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki.

Uczestnicy postepowania wskazali, że także zarzuty dotyczące braku dostępu do sieci energetycznej są chybione, albowiem jak wprost stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla spełniania przesłanki "istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego" wystraczające jest jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Powołując się na doktrynę podniesiono, że celem wskazanego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Tym samym ponoszona przez skarżącego okoliczność dotycząca braku sieci energetycznej na przedmiotowej działce nie stanowi podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podobnie również w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej - jak wskazano w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaopatrzenie w wodą ma odbywać się z ujęcia własnego (do czasu budowy sieci wodociągowej), a odprowadzanie ścieków (do czasu budowy sieci kanalizacyjnej sanitarnej) ma odbywać się do szczelnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki. Tym samym takie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a kwestia budowy sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie jest przesłanką od której zależy możliwość realizacji planowanej inwestycji.

Organ prawidłowo przyjął także obszar analizowany. Natomiast odnosząc się do twierdzeń skarżącego o braku poinformowania go o składanych dokumentach, treści wniosku, czy innych kwestiach dotyczących sprawy, należy podkreślić, że skarżący na każdym etapie postępowania miał możliwość wglądu do akt sprawy i zapoznawania się z nimi, a na organie nie ciąży obowiązek informowania zainteresowanych w sprawie stron o wszelkich składanych do akt dokumentach, a tym bardziej przesyłania do stron ich kopii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w całokształcie zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami wbudowanymi w bryły budynków wraz z wydzieleniem trzech działek o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 każda, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna w świetle wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17, LEX nr 2456034).

Z powyższych przepisów wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu, który podlegać ma zmianom zagospodarowania. "Terenem", o którym mowa w art. 61 u.p.z.p., jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji. Analiza przepisów art. 61 u.p.z.p. posługujących się pojęciem "terenu" (art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 a także art. 63) wyklucza stwierdzenie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla planowanej lokalizacji inwestycji. Także z treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Nadto, z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis ten posługuje się pojęciem "działki budowlanej", które § 2 pkt 12 u.p.z.p. definiuje jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, organ ma powinność ustalić parametry planowanej zabudowy (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) w odniesieniu do całej działki (działek), a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, jeżeli takowy jest wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym.

W niniejszej sprawie pomimo, że deklarowany przez wnioskodawcę teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [..], to zmiana zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polegająca na budowie obiektów budowlanych odnosi się wyłącznie do jej części, na której przewidziano lokalizację trzech budynków mieszkalnych z docelowym wydzieleniem trzech działek gruntu o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 każda, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Funkcja rolna, pod którą przeznaczona była i jest pozostała część działki nie ulega, zgodnie z decyzją, przekształceniom w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W takiej sytuacji parametry planowanej zabudowy ustalić należało w odniesieniu do całej działki, a nie tylko inwestowanego fragmentu działki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zastosowany przez organ I instancji i zaakceptowany przez Kolegium zabieg skutkuje tym, że warunki zabudowy ustalono jedynie dla części działki nr [..], a właściwie dla działek wydzielonych wskutek podziału, co w okolicznościach niniejszej sprawy było niedopuszczalne.

Sąd dostrzegł również wadliwość w zakresie ustalenia w kwestionowanej decyzji warunków zabudowy dla podziału nieruchomości, do czego nie ma podstaw prawnych. W kwestionowanej decyzji dokonano bowiem wydzielenia z części działki nr [..] objętej zmianą zagospodarowania, trzy działki o funkcji mieszkaniowej, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, co uwidoczniono na załączniku graficznym oraz jednej działki o przeznaczeniu – tereny rolnicze.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazując na dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniono, że celem pierwszego etapu postępowania jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też wydzielane działki powinny przybrać taką konfigurację, która umożliwi zrealizowanie zamierzenia, którego lokalizację określono w tej decyzji (wyroki NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, LEX nr 1664502, z dnia 12 kwietnia 2012 r. II OSK 135/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też M. Wolanin, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 568).

Przepis art. 94 ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy dla określania w decyzji o warunkach zabudowy zasad podziału nieruchomości. Zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w rozumieniu pkt 2 powołanego przepisu, oznacza zgodność z warunkami ustawowo określanymi w tejże decyzji, wskazanymi w art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. (rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, linie rozgraniczające teren inwestycji), nie zaś kompetencję organu urbanistycznego do określania zasad podziału nieruchomości (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Łd 1011/14, WSA w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 599/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [..], jak i niedopuszczalne określenie zasad podziału działki nr [..] na trzy działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jedną pod tereny rolne, spowodowało kolejne wadliwości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Z treści analizy wynika bowiem, że parametry nowej zabudowy ustalono w odniesieniu do każdej z planowanych do wydzielenia działek z osobna, a nie do całego terenu objętego wnioskiem i decyzją ("wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nowo wydzielonej działki, udział terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni nowo wydzielonej działki"). Parametry planowanej zabudowy powinny odnosić się do całej działki budowlanej (działek), a nie jedynie fragmentu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Tymczasem, w decyzji wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na poziomie nie mniejszym niż 0,05 i nie większym niż 0,115, opierając się na średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym, i wyjaśniając, że jest to wskaźnik mniejszy od wnioskowanego przez inwestora. Powyższy wskaźnik wnioskowany przez inwestora wynosił 0,135 i rozumiany był jako umożliwiający budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 132 m2 na działce o powierzchni 1000 m2. W istocie zatem nie dość, że ustalono warunki zabudowy dla części działki nr [..], to parametry dla nowej zabudowy określono nie odnosząc się nawet do tej objętej planowaną zmianą zagospodarowania części przedmiotu inwestycji, ale do poszczególnych działek wydzielonych zgodnie z koncepcją ujawnioną na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Pomimo tego, że powyższe uchybienie dyskwalifikuje sporządzoną analizę urbanistyczno - architektoniczną, to nie sposób nie wskazać, w aspekcie potrzeby sformułowania oceny prawnej niezbędnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że przyjęta metodologia ustalania poszczególnych wskaźników zabudowy była nieprawidłowa i w rezultacie nie mogła doprowadzić do ustalenia prawidłowych wskaźników i parametrów nowej zabudowy.

Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowych wskaźników zabudowy w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, jak również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego. Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego średnie wielkości powinny być wyliczane dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Stanowi to niezbędny punkt wyjścia do ustalenia konkretnych i zindywidualizowanych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które mogą odbiegać od wartości średnich w obszarze analizowanym, jeśli odstępstwo to jest urbanistycznie usprawiedliwione. Ustalenie średnich wielkości wskaźników w obszarze analizowanym jest więc obligatoryjnym elementem analizy urbanistycznej. Aby możliwa była weryfikacja wskazanych przez autora analizy wielkości konieczne jest ustalenie parametrów każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a następnie na tej podstawie ustalenie wskaźnika średniego dla całego obszaru analizowanego, który musi być wynikiem działania matematycznego. Działania te i ustalenia mają na uwadze zasadniczo zachowanie ładu przestrzennego i kontynuację dotychczasowych cech i warunków zabudowy.

Dopiero natomiast późniejsza konkretyzacja wskaźników i parametrów nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie jej do zabudowy o tożsamej funkcji. Dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć bowiem analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1131/17; wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II OSK 1732/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanym przypadku natomiast średnie wartości parametrów – wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym oparto na analizie parametrów trzech działek usytuowanych w obszarze analizowanym o numerach: [..]-[..], realizujących – według organów – funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast z graficznej części analizy oraz z dokumentacji zdjęciowej załączonej do analizy urbanistycznej wynika, że działek zabudowanych w obszarze analizowanym jest więcej, w tym zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN) i zabudową zagrodową (RM). Weryfikacja powyższych danych ujawnia, że nie uwzględniono zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr [..]-[..] (w części tekstowej analizy oznaczona symbolem MN, a w części graficznej symbolem RM) oraz [..]. Nie uwzględniono również, przy określaniu średnich wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej na działkach nr [..]-[..].

Przy tym wskazać należy, że pomimo braku w rozporządzeniu wskazania sposobu obliczania średnich wskaźników zabudowy oraz obowiązku jego podania w analizie, nie ulega wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2019 r., IV SA/Wa 972/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Go 289/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach niniejszej sprawy oraz w analizie urbanistycznej brak jest danych cząstkowych co do wielkości powierzchni zabudowy oraz powierzchni poszczególnych działek przyjętych wybiórczo jako wzór urbanistyczno – architektoniczny dla nowej zabudowy. Brakuje również szczegółowego scharakteryzowania szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, geometrii dachu.

W związku z tym nie ustalono w sposób prawidłowy średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, co nie gwarantuje zabezpieczenia wymogów ładu przestrzennego.

Ponadto, wątpliwości Sądu wzbudziła analiza urbanistyczna w zakresie oceny kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Należy mieć na względzie, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 16.10.2018 r., II OSK 2491/16, LEX nr 2577783). Zasadniczym motywem ustaleń organów winno być jednak dostosowanie nowej zabudowy do wymogów ładu przestrzennego na danym terenie. W okolicznościach niniejszej sprawy wymagało to poczynienia szczegółowych ustaleń w zakresie charakteru zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a także oceny konsekwencji urbanistycznych jej rozproszonego usytuowania na terenach rolnych, co potwierdza załącznik graficzny do analizy urbanistycznej. Stwierdzenie kontynuacji funkcji w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego nie może opierać się na automatycznym powieleniu jednego z rodzajów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, ale musi bazować na szczegółowej analizie uzasadniającej dopuszczalność poszerzenia obszaru zabudowy mieszkaniowej o kolejne tereny rolne z punktu widzenia racjonalności urbanistycznej, a przede wszystkim z uwagi na warunki panujące do tej pory na tym obszarze tak, aby przeciwdziałać dezorganizacji przestrzeni rolniczej i eliminować ewentualne przeszkody do jej prowadzenia na obszarach do tego predystynowanych. Ponadto, z wniosku inwestora nie wynika, aby realizacja planowanej inwestycji domów jednorodzinnych w jakikolwiek sposób wiązała się z produkcją rolną i wykorzystaniem na cele rolnicze pozostałej (niezabudowanej) części działki nr [..].

Tego rodzaju analizy kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę, wymaganej, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie poczyniły.

Stwierdzone wyżej nieprawidłowości zaważyły na bycie prawnym kwestionowanej decyzji, którą Kolegium podjęło nie weryfikując należycie rozstrzygnięcia organu I instancji i nie dostrzegając jego wad, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie doszło zarówno do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i w konsekwencji, do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy doprowadzając do przedwczesnego ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, Kolegium rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji nie rozpoznało sprawy powtórnie w sposób wszechstronny i kompleksowy, poprzestając na bezkrytycznej akceptacji stanowiska organu I instancji i wyłącznie pobieżnie odnosząc się do twierdzeń zawartych w wielowątkowym odwołaniu skarżącego.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, i z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, LEX nr 26570). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy wyznaczające zakres sprawy administracyjnej, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie w wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. granicach, niezależnie od żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym obowiązkom organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchybił.

Pomimo tego, że już wskazane wyżej uchybienia są tego rodzaju, że uzasadniają uchylenie obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji, to dla kompletności wywodu należy odnieść się do zarzutów skargi.

Nie można podzielić zarzutów skarżącego odnośnie uchybień procesowych polegających na niedopuszczalnym procedowaniu wniosku inwestora po kolejnych jego modyfikacjach. Postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego inwestycją i to w jego gestii leży kształtowanie zakresu żądania, którym organ jest związany. Kolejne modyfikacje wniosków nie wymagały procesowego zakończenia wcześniejszych etapów postępowania, kształtując aktualny zakres żądania.

Nie oznacza to jednak, że organ dopełnił wszystkich swoich obowiązków, albowiem pomimo potrzeby uzupełnienia zmodyfikowanego wniosku nie wezwał o to wnioskodawcy. Modyfikacją wniosku objęto tylko ilość projektowanych budynków nie dokonując zmian w zakresie innych elementów inwestycji, wymaganych przepisem art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zwrócić należy uwagę na potrzebę zweryfikowania projektowanej inwestycji w aspekcie jej przewidywanego oddziaływania środowiskowego, do czego potrzebne jest określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 53 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.). O ile bowiem objęta wnioskiem inwestycja samodzielnie może nie mieć parametrów kwalifikujących ją do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziałujących na środowisko, to nie wyklucza to możliwości takiego jej sklasyfikowania po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zastosowanie tego przepisu ma zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam lub inny podmiot (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 523/18). W konsekwencji, organ ponownie rozpoznający przedmiotową sprawę zweryfikuje, czy wpływ na środowisko planowanej inwestycji należy oceniać łącznie z oddziaływaniem tego samego rodzaju przedsięwzięć planowanych na działkach sąsiednich. O planach inwestycyjnych inwestora na działkach sąsiednich o tożsamej funkcji, co wskazana w procedowanym wniosku, świadczy chociażby treść odpowiedzi skierowanej przez A. z dnia 16 stycznia 2020 r. do inwestora, w której oprócz odniesienia się do zabudowy działki nr [..], odniesiono się również do budowy 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..]-[..] w S.

Nie można natomiast wykluczyć przedmiotowej inwestycji ze względu na jej usytuowanie na gruntach rolnych oznaczonym symbolem N – nieużytki. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Pobodnie lokalizacja zainwestowanej działki nr [..] w granicach Parku Krajobrazowego nie eliminuje możliwości realizacji planowanej zabudowy w zgodzie z wymogami określonymi w uchwale Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.. z 2011 r., nr 66, poz. 1462). W § 3 pkt 7 lit. a uchwały na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Wymóg ten ma istotne znaczenie ze względu na usytuowanie zbiornika wodnego na działkach nr [..] i [..] sąsiadujących z terenem inwestycji – działką nr [..].

Zastrzeżeń Sądu nie wzbudziła procedura uzgodnieniowa przeprowadzona w niniejszej sprawie, która spełnia wymogi przepisów art. 54 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Podobnie, dołączona do wniosku mapa spełnia warunki wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Natomiast kwestie uchybień w zakresie zapewnienia uczestnictwa w postępowaniu innym stronom postępowania niż skarżący, pozostając poza zakresem jego interesu prawnego, nie mogły wpłynąć na ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Ze względu na charakter i cel decyzji ustalającej warunki zabudowy problematyka związana ze skutkami działalności właściciela działki nr [..], sprzecznej, zdaniem skarżącego, z wymogami ochrony środowiska, pozostawała poza zakresem kompetencji organów administracji w niniejszej sprawie, które z tego właśnie powodu przekazały powyższe zastrzeżenia właściwym organom.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. W konsekwencji, sprawa z wniosku M. S. będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić sformułowaną wyżej przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł.