IV SA/Gl 361/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-09-10	
Data wpływu	2012-04-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 205/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592;  art. 4 ust. 1 pkt 2,  art. 12 pkt 11; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 111 poz 535;  art. 1 ust. 1,  art. 2; Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu ochrony zdrowia psychicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu w K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu [...] na lata 2011-2015. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 24, poz. 128).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP i art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru zaprezentował stanowisko, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza wskazany w uchwale, nie stanowi podstawy prawnej do jej podjęcia. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem ogólnym o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, a określone w nim zadania nie przesądzają o radzie powiatu jako organie właściwym do ich wykonywania. Określa jedynie miejsce powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym w odniesieniu do innych podmiotów władzy publicznej. Nie można zatem na jego podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów powiatu. Również art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym nie pozwala na wywiedzenie upoważnienia do działania rady powiatu w zakresie uchwalania programu ochrony zdrowia psychicznego. Podstawą działania organu stanowiącego w powiecie jest szczególne upoważnienie, które nie tylko musi wynikać z przepisu rangi ustawy, ale też musi być wyraźne a nie domniemywane. Dokonując podziału zadań pomiędzy organami powiatu ustawa o samorządzie powiatowym, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym, nie wprowadziła zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje jedynie na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, a wyliczenie spraw mieszczących się w tym zakresie, mając na uwadze ustęp 11 tego przepisu, ma w zasadzie charakter zamknięty. Powoływanie się wyłącznie na ogólną kompetencję rady powiatu nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia w tej sprawie uchwały. W tym zakresie jest niezbędne szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych.

W obowiązującym stanie prawnym takiego upoważnienia nie sposób odnaleźć. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który mocowałby organ stanowiący do opracowania programu ochrony zdrowia psychicznego. Z przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wynika, ze ochronę zdrowia psychicznego zapewniają organy administracji rządowej i samorządowej oraz instytucje do tego powołane. Treść natomiast rozporządzenia wykonawczego wskazuje jedynie samorządy powiatowe jako realizatorów Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego, które w ramach realizacji tego Programu mają zadanie opracować i realizować własne programy promocji zdrowia psychicznego. Nie wynika z powyższego żadna kompetencja organu stanowiącego w tym zakresie. Z wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa istnieje zakaz domniemania kompetencji, który obliguje do interpretowania norm kompetencyjnych w sposób ścisły i literalny. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, bądź działa bez takiego upoważnienia, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa. Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą one działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. , K 20/01, OTK-A 2002 r., z. 3, poz. 34). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje jakieś działania w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.

Rada Powiatu [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że zadania z zakresu zdrowia psychicznego wynikające z treści art. 2 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, należą do zadań własnych powiatu i zostały określone w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego powiat wskazano jako podmiot realizujący ten Program. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia "Harmonogram realizacji Narodowego programu Ochrony Zdrowia Psychicznego" znajduje się zapis w części 2.4.1 i 2.4.2 nakazujący opracowanie lokalnego programu ochrony zdrowia psychicznego. Zatem powiat ma obowiązek ustalić taki Program. Żaden z przepisów nie wskazuje organu powiatu, który posiada do tego kompetencje. Jednakże z art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym, odmiennie niż w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma wyrażonej zasady domniemania kompetencji rady powiatu do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach z zakresu działania powiatu. Program gminny będzie przyjmowała i wprowadzała rada gminy.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego należało zastosować analogię, która wypełni lukę w ustawie. Wspomniany Program będzie realizować wiele podmiotów poza jednostkami organizacyjnymi powiatu, np. niepubliczne podmioty lecznicze, Gminne Ośrodki Pomocy Społecznej, stowarzyszenia - takie jak [...] w K. Trudno zatem przyjąć, iż Zarząd Powiatu będący jedynie organem wykonawczym może wprowadzić i nakazać wykonywanie zadań objętych tym Programem. Uprawnienie to może mieć tylko organ stanowiący, czyli rada Powiatu, która musi zapewnić na ten cel środki finansowe w uchwale budżetowej. Zgodnie z art. 12 pkt 9b i c ustawy o samorządzie powiatowym uchwalanie innych programów, tj. powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy należy do wyłącznej właściwości rady powiatu oraz stanowi o kierunkach działania zarządu (por. art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Dodatkowo, Minister Zdrowia, który był organem opiniującym rozporządzenie wykonawcze z dnia 28 grudnia 2011 r., a w piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. wyraził opinię, że organem właściwym do podjęcia unieważnionej uchwały jest Rada Powiatu w K. (odpowiedź na pismo Starosty [...]z dnia 6 lutego 2012 r.).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nadzoru wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za bezzasadne oraz podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...], w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu w K z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu [...] na lata 2011-2015. Wojewoda [...] zakwestionował brak podstawy prawnej do jej podjęcia w oparciu o art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 ustawy p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu powiatu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu powiatu. Generalnie przyjąć należy, iż za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Powody istotnego naruszenia prawa skutkujące zasadnością stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu mogą być zróżnicowane. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też wadliwą jego wykładnię, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów powiatu, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i realizuje istotną część przysługujących mu w ramach ustaw zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Uchwała, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, nie może zatem stanowić źródła obowiązującego prawa.

W świetle powyższego, sformułowane w skardze zarzuty nie są uprawnione. Wspomniany w skardze przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest regulacją prawa ustrojowego, bowiem ustala zakres działania powiatu, a więc jest przepisem określającym w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów powiatu do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Przepis ten definiuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, lecz nie tworzy samoistnej podstawy określenia kompetencji powiatu w danego rodzaju sprawach. Należy podzielić pogląd, że każdy z zakresów spraw wymienionych w tym przepisie powinien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w odrębnej ustawie, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania samorządu terytorialnego (zob. K. Jaroszyński [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 87-89).

Zadania określone w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym są zadaniami publicznymi, a więc zgodnie z przepisem art. 166 ust. 1 Konstytucji RP są zadaniami własnym powiatu o charakterze ponadgminnym. Natomiast ust. 3 tego samego przepisu wskazuje na to, iż art. 4 ust. 1 wyznacza generalnie rodzaje zadań publicznych należących do powiatu, natomiast ich uszczegółowienie następuje poprzez ustawy. Jest to specyficzna regulacja o tyle, że nie ma takiego rozwiązania w żadnej z pozostałych ustaw samorządowych. Zmiana, czy też dodanie zadań powiatom nie może odbyć się poprzez akt normatywny niższy niż ustawa. Regulacja art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym zawierająca wskazanie, iż zadania są "wykonywane przez powiat" daje podstawę do uznania, iż w przypadku samorządu powiatowego wykonanie zadań może być powierzone radzie powiatu, zarządowi oraz staroście. Jest to również rozwiązanie odmienne w porównaniu z innymi ustawami samorządowymi.

Upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały nie można wyprowadzić też z treści art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym. Analizując treść tego przepisu nie sposób nie zauważyć, iż stanowi on w dużej części powtórzenie kompetencji wynikających z art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Ustawodawca dokonując podziału zadań pomiędzy organami powiatu, odmiennie niż w ustawie o samorządzie gminnym, nie wprowadzono zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść komentowanego przepisu wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, co oznacza jedynie to, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Wyliczenie spraw tamże wymienionych ma charakter zamknięty, chociaż pkt 11 wskazuje na możliwość poszerzenia wykazu, ale jedynie o sprawy zastrzeżone ustawami do kompetencji rady powiatu. Jednakże podstawa prawna do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób wyraźny, a w żadnym wypadku podstawy tej nie można domniemywać. Rada powiatu nie może przekraczać zakresu udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały.

W rozpatrywanej sprawie mamy taką właśnie sytuacją. Rada powiatu jako organ stanowiący i kontrolny ma prawo do określania kierunków działania zarządu oraz rozpatrywania jego sprawozdań, ale tylko i wyłącznie w ramach przyznanych jej kompetencji. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Analiza statutu Powiatu [...] również nie daje podatw do uznania właściwości Rady Powiatu [...]do realizowania objętych zakwestionowaną uchwałą zadań przez radę Powiatu (por. § 13 Statutu - uchwała Zarządu Powiatu Nr 98/2003 z dnia 5 czerwca 2003 w sprawie ustalenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu [...] dostępna w BIP).

Tymczasem art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż zarząd wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa, stąd też realizuje funkcje organu wykonawczego. Zadaniem takim, określonym przez przepisy prawa materialnego, a więc przepisy szczególne zawarte w art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.), jest zapewnienie ochrony zdrowia psychicznego, jako realizacji zadań dotyczących promocji zdrowia psychicznego i zapobiegania zaburzeniom psychicznym, do których zaliczyć przyjdzie, prowadzenie jako zadania własnego województw, powiatów i gmin wszystkich działań określonych w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego jako cele szczegółowe wynikające z zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz. U. z 2011 r. Br 24, poz. 128). Stąd też wynikają określone terminy realizacji zadań, jak również wskazuje się podmioty realizujące Program, które mają obowiązek przesyłania w terminie do dnia 15 maja rocznych sprawozdań z wykonanych zadań objętych Programem za rok poprzedni.

Uprawnienia zarządu powiatu o charakterze wyłącznym dotyczą również sporządzania projektu budżetu, czyli opracowania i przedstawiania do uchwalenia jego projektu oraz inicjowania koniecznych jego zmian).

Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zakwestionowana uchwała stanowi wynik prac powołanego przez Zarząd Powiatu [...], na podstawie uchwały z dnia [...]r. Nr [...], Powiatowego Zespołu Koordynującego realizację Powiatowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2011-2015 (zob. strona 4 załącznika do zakwestionowanej uchwały).

Ma rację organ nadzoru, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza wskazany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały, nie stanowi podstawy do jej wydania.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż skarżąca podejmując zakwestionowaną uchwałę, w istocie nie miała podstawy prawnej i nie była upoważniona do jej podjęcia, a tym samym uchwała ta została podjęta sprzecznie z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała została podjęta z bez podstawy prawnej i dlatego zaistniała przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a przy jego wydawaniu nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jego uchylenie.

W tym stanie rzeczy, Sąd, orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej, działając na podstawie art. 132 i art. 151 p.p.s.a.