III SA/Gd 735/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-10	
Data wpływu	2016-08-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alina Dominiak
Jacek Hyla /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 379/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163;  art. 2 ust. 1, art. 4, art.11 ust. 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. spraw ze skarg M. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., nr [...] z dnia 20 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargi.	
Uzasadnienie
Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosków z dnia 28 stycznia 2016 r. i z dnia 1 lutego 2016 r., decyzjami z dnia 15 marca 2016 r. nr [...] i nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 i art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz.U. 2015 r., poz. 163 ze zm.) odmówił M. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pracownik socjalny w dniu 5 lutego 2016 r. podjął próbę kontaktu telefonicznego, celem umówienia wywiadu środowiskowego. Podczas rozmowy nie ustalono terminu w związku z tym w dniu 8 lutego 2016 r. do wnioskodawczyni skierowano pismo wzywające do umówienia się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w terminie trzech dni od dnia odebrania pisma. Wezwanie zostało przez stronę odebrane w dniu 25 lutego 2016 r., ale do dnia wydania decyzji strona nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. Ponadto w dniu 11 lutego 2016 r. pracownik socjalny podjął próbę wejścia w środowisko w asyście Policji, jednak nikt nie otworzył drzwi. W związku z brakiem możliwości ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, osobistej i zdrowotnej, a także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wynikających z braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, postanowiono o odmowie przyznania świadczenia.

M. T. wniosła odwołania od powyższych decyzji podnosząc, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż rodzina jej nie utrzymuje i nie wspiera w jakikolwiek sposób. Mieszka w mieszkaniu, które do niej nie należy, a osoba, do której ono należy nie wyraża zgody, by skłócony z rodziną MOPS przeprowadzał wywiad w mieszkaniu na skutek jej wniosków. Podkreśliła, że nieprawdą jest, jakoby pracownik socjalny podjął próbę wejścia w środowisko.

Decyzjami z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie podstawową przyczyną odmowy przyznania żądanego świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego jest brak zgody strony na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wynikający z całkowicie biernej postawy wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni stara się o świadczenia z pomocy społecznej, jednocześnie zaprzeczając ustaleniom co do prowadzenia przez nią wspólnego gospodarstwa domowego z najbliższą rodziną, jednak nie jest w stanie udowodnić swoich twierdzeń. Ponadto w dotychczas rozpoznanych sprawach, w tym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, ustalono, że M. T. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i siostrą. Kolegium przywołało między innymi treść art. 107 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (ust. 4). Podkreśliło, że zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. T. kwestionując stanowisko organu odwoławczego.

W uzasadnieniu skarg skarżąca powołała się na stanowisko zawarte w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska.

Na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), postanowił połączyć sprawy o sygn. akt III SA/Gd 735/16 oraz III SA/Gd 736/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić łącznie jedne akta pod sygn. akt III SA/Gd 735/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryteria kontrola zaskarżonych decyzji prowadzi do uznania, że skargi nie mogły zostać uwzględnione, gdyż rozstrzygnięcia nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargi nie są zasadne.

Kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanych i rozstrzygniętych łącznie sprawach poddane zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miasta o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego. Podstawę rozstrzygnięcia zakwestionowanych decyzji był brak współdziałania M. T. w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej poprzez niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Natomiast materialnoprawną podstawę zapadłych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako - "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012r., poz. 712, zwanego w skrócie "rozporządzeniem").

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Zgodnie z art. 4 tej ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy wynika m.in., że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz inne wskazane w tym przepisie okoliczności, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a jedną z form odmowy takiego współdziałania jest uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Zgodnie zaś z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin, korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 ustawy), zaś w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu (art. 107 ust. 4 ustawy). Taki wywiad obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania.

Niewyrażenie zaś zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznanym świadczeniu lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - art.107 ust. 4a ustawy.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy podjął czynności dla realizacji wytycznych ukierunkowanych na dokładne wyjaśnienie sytuacji M. T.. Z akt administracyjnych rozpatrywanych spraw wynika bowiem, że w związku ze złożonymi wnioskami o udzielenie pomocy, pracownik socjalny w dniu 5 lutego 2016 r. zadzwonił do M. T. w celu umówienia się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podczas rozmowy telefonicznej nie doszło jednak do ustalenia terminu. W związku z tym, pismem z dnia 8 lutego 2016r. pracownik socjalny skierował do M. T. wezwanie do umówienia się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, które zawierało również pouczenie, że w przypadku braku kontaktu takie zachowanie zostanie uznane za brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co stanowi w świetle art. 107 ust. 4a ustawy, podstawę między innymi do odmowy przyznania świadczenia.

I co istotne w sprawie, wezwanie to zostało odebrane osobiście przez wnioskodawczynię w dniu 25 lutego 2016 r., jednakże nie podjęła ona jakichkolwiek działań zmierzających do nawiązania kontaktu z pracownikami socjalnymi (mimo prośby o kontakt w terminie trzech dni od otrzymania wezwania). Ponadto, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w dniu 11 lutego 2016 r., o godz.14.30 pracownik socjalny w asyście policji udał się do mieszkania rodziny, jednakże nikt nie odtworzył drzwi.

Okoliczności sprawy zasadniczo pozostawały poza sporem. Skarżąca w odwołaniu ograniczyła się do zaprzeczenia podjęcia przez pracownika socjalnego próby wejścia w środowisko, nie kwestionując jednak pozostałych ustaleń.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ wzywał M. T. do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak i pouczał o konsekwencjach związanych z odmową lub uniemożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie może budzić wątpliwości, że skarżąca miała świadomość i wiedzę, że w związku ze złożonymi wnioskami, były podejmowane przez pracowników socjalnych próby skontaktowania się z nią w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także negatywnych skutków uniemożliwienia jego przeprowadzenia. Mimo tego, skarżąca zachowała się całkowicie biernie.

Z akt sprawy, ani nawet z twierdzeń skarżącej nie wynika, aby poczyniła jakiekolwiek kroki w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu. Nie podjęła żadnej próby kontaktu, czy też wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Swojego braku aktywności skarżąca nie może tłumaczyć zachowaniem czy postawą innych osób (tj. sprzeciwem ojca). Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wskazywał na gotowość skarżącej na przeprowadzenie z nią wywiadu, którą wywodził tylko z osobistego kontaktu ze stroną (nie wskazał żadnych faktów, które taką gotowość mogłyby potwierdzać).

Taka całkowicie bierna postawa skarżącej nie może zasługiwać na aprobatę i nie mogą jej usprawiedliwiać twierdzenia zawarte w odwołaniu. W realiach niniejszej sprawy, brak współdziałania ze strony wnioskodawczyni, nie może także generować obowiązku organów do podejmowania kolejnych czynności. Oczekiwanie podjęcia przez organy kolejnej próby przeprowadzenia wywiadu w asyście policji, co sugerował pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej, jest nieuprawnione.

Zaprezentowana przez skarżącą postawa słusznie została potraktowana, jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudności życiowych, który w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W konsekwencji postawa skarżącej przejawiająca się w uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mogła stanowić przyczynę odmowy przyznania żądanych świadczeń (art.107 ust. 4a ustawy). Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że takie zachowanie skarżącej (bierna i milcząca postawa) obliguje wręcz organ pomocy do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., I OSK 204/11 i przywołane tam wyroki tegoż Sądu z dnia 2 marca 2011 r., I OSK 205/11, z dnia 16 lipca 2008 r., I OSK 1424/07 oraz z dnia 2 marca 2011 r., I OSK 205/11).

Należy mieć na uwadze, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawców, którzy obowiązani są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), zaś przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego, co przejawia się w udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazaniu czy też sprecyzowaniu potrzeb.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że skarżąca z nałożonego na nią przez ustawodawcę obowiązku nie wywiązała się.

Zdaniem Sądu, skarżąca ubiegając się o wsparcie ze środków publicznych, powinna mieć świadomość, że pomoc społeczna nie jest bezwzględnym uprawnieniem przysługującym każdemu, kto o nią wystąpi. Środki publiczne przekazywane w ramach pomocy społecznej, muszą być skierowane wyłącznie do tych osób czy rodzin, które rzeczywiście nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Z tych też względów ustawodawca uzależnił możliwość wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia od ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, a pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej w związku z przywołanym powyżej rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego).

Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami życia osoby wnioskodawcy i pozyskać wszystkie niezbędne informacje, aby w sposób wszechstronny zobrazować sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Dopiero na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Zatem stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Co więcej, wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym, mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2011, s. 131).

W doktrynie podkreśla się, że rodzinny wywiad środowiskowy jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 411 i 415).

W tej sytuacji, uwzględniając postawę skarżącej, nie ma podstaw do przyjęcia, że odmawiając przyznania pomocy organy postąpiły w sposób dowolny.

W przedmiotowej sprawie organy wyczerpująco i wiarygodnie uzasadniły swoje stanowisko. Zaskarżone decyzje oraz decyzje pierwszoinstancyjne, wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, jak również prawidłowej ich oceny. Ponadto, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, ani norm proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego pomimo subiektywnych odczuć skarżącej, należy uznać, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe.

Można tylko dodać, że w odwołaniach skarżąca podniosła, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną. Jednak to brak przeprowadzenia wywiadu uniemożliwia skarżącej udowodnienie tego twierdzenia, zaś wskazywana przeszkoda w postaci sprzeciwu ojca nie jest okolicznością, która mogłaby przemawiać za samodzielnością skarżącej, co też zauważył organ odwoławczy. Na marginesie sprawy trzeba wskazać, że Sądowi z urzędu wiadomo, że rodzina T. jest objęta pomocą i opieką społeczną.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.