Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 45/21 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. II SAB/Rz 45/21, po rozpoznaniu skargi P.D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji [...] do rozpoznania wniosku P.D. z 8 marca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Komendanta Miejskiego Policji [...] na rzecz P.D. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Miejski Policji [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji, winny być udostępnione w trybie u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że jako dokumenty prywatne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii poprzez wskazanie formy przesłania, po uprzedniej anonimizacji drogą elektroniczną na adres e-mail;

2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów, o które wnosił wnioskodawca, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania u.d.i.p., a wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie danych wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, a kopii dokumentów po uprzedniej anonimizacji na adres e-mail, a w przedmiocie żądania przez wnioskodawcę kopii oświadczenia majątkowego, to kompleksową ich regulację zawiera ustawa o Policji. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określa, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, zatem właściwym jest uznanie, że regulacje zawarte w ustawie o Policji mają pierwszeństwo w stosowaniu.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, którą skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji dopuszczalności udostępnienia wnioskowanych dokumentów w trybie u.d.i.p., podczas gdy w ocenie organu dokumenty te nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dopuszczalność lub zakres udostępnienia żądanych informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podczas gdy zdaniem organu wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania u.d.i.p.

Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Taką też treść przepisu przytoczył WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dodatkowo uzupełniając ją o definicję funkcjonariusza publicznego, zawartą w Kodeksie karnym. Sąd I instancji wskazał, że skoro wniosek o informację publiczną dotyczy funkcjonariusza publicznego, a żądane informacje są związane z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, to mają charakter informacji publicznej. Sąd I instancji ocenił przy tym, że dokumentami urzędowymi są dokumenty potwierdzające posiadane wykształcenie, akt mianowania na policjanta oraz dokument dotyczący badań psychiatrycznych (str. 8 uzasadnienia). Ustalenia te należy podzielić. W końcowej części uzasadnienia WSA stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia wniesienia skargi żądanej informacji (w żądanej formie) organ nie udostępnił.

Należy podnieść, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, czyli także kopii, zaś w odniesieniu do dokumentów prywatnych znajdujących się w dyspozycji organu dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. I OSK 752/14). Zauważyć jednak należy, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostało tak sformułowane, że można mieć wątpliwości, czy dotyczyło ono udostępnienia dokumentów, czy także informacji w dokumentach tych zawartych. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów urzędowych, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumenty potwierdzające wykształcenie, czy też zawierające informacje o przebiegu drogi zawodowej lub akt mianowania na policjanta posiadają walor dokumentu urzędowego. Niewątpliwie bowiem zawierają one utrwaloną treść oświadczenia, podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji. Tego rodzaju cech nie można natomiast przypisać takim dokumentom jak życiorys. Natomiast oświadczenie majątkowe nie podlega udostępnieniu z mocy art. 62 ust. 5 ustawy o Policji.

Z kolei odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy te mają zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu, a w związku z tym przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji, zaś w uzasadnieniu wyroku WSA przywołał ich treść jedynie informacyjnie. Nie mogło zatem dojść do ich naruszenia przez Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W związku z tym obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dokonanie oceny, które z punktów wniosku skarżącego dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz ustalenie, który z nich podlega udostępnieniu, mając na uwadze powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także uwzględniając przepisy ograniczające dostęp do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub też inne uregulowania szczególne.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.