Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Skarżący M. P. pismem z 8 lutego 2024 r. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej również jako Organ) w przedmiocie informacji publicznej.

Zarzucił naruszenie przepisów: art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji o działalności Dyrektora, a w konsekwencji cenzurę debaty publicznej dotyczącej praktyki jego funkcjonowania; art. 10 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych; art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP) i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji przy zastosowaniu pozaustawowej instytucji; art 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji pubiicznej poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzę oraz zakazuje dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmówieniu prawa do informacji, w oparciu wyłącznie o indywidualne cechy wnioskodawcy; art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na kwestionowaniu interesu wnioskodawcy oraz motywów jakimi kierował się zwracając o udostępnienie informacji; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.

Wobec powyższego zawnioskował o: zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku 2 stycznia 2024 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; orzeczenia, że Organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie od Organu kosztów postępowania według norm przepisanych; orzeczenie o wymierzeniu Organowi grzywny i rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z treścią art. 21 pkt 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu podkreślił, że wnioskiem z 2 stycznia 2024 r. wystąpił o udostępnienie informacji dotyczących skanu prowadzonego przez urząd Rejestru umów za miesiąc grudzień 2023 r. oraz skanów zawartych w miesiącu grudniu 2023 r. umów, których stroną jest gm. O.

Natomiast w odpowiedzi na wniosek Organ poinformował, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji, kieruje się prywatnym interesem, a zapytanie nie podlega załatwieniu w trybie u.d.i.p.

Kwestionując prawidłowość stanowiska Organu Skarżący wskazał na charakter i międzynarodowe standardy prawa oraz zakres i treść prawa do informacji. Podkreślił, że Konstytucja RP, ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani jakakolwiek inna ustawa nie zna pojęcia "nadużycia" prawa do informacji. Przyznał, że składa liczne wnioski, ale wynika to ze skali nieprawidłowości działań Organu oraz braku chęci współpracy. Organ całkowicie lekceważy swoje obowiązki informacyjne, a uzyskanie jakiejkolwiek informacji wymaga przygotowania wielu pism, skarg czy wniosków. Gdyby postępował w sposób praworządny i zgodnie z prawem, ilość wniosków byłaby zdecydowanie mniejsza. Natomiast informacje, o które wnioskuje są dla Skarżacego niezbędne, aby w dniu 7 kwietnia 2024 r. dokonać świadomego i właściwego wyboru oddając głos w wyborach samorządowych. Podsumowując zaakcentował, że kwalifikacja informacji jako podlegającej udostępnieniu odbywa się wyłącznie w oparciu o cechy danej informacji. Organ administracji pubiicznej nie ma kompetencji do ustalania, oceny i kwestionowania motywów wnioskodawcy. Konstytucja oraz ustawy nie znają instytucji "nadużycia" prawa do informacji, a złożony wniosek nie nosi opisanych przez Organ znamion.

W odpowiedzi Organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że pismem z 11 stycznia 2024 r. poinformowano Skarżącego, że zakres jego wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i okolicznościach jej towarzyszących nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jest nadużywaniem przez Stronę prawa do żądania informacji. Podkreślono, że Skarżący w skardze zręcznie koncentruje się wyłącznie na opisie czynności związanych z jego wnioskiem. Tymczasem istota sprawy tkwi w tym, że co najmniej od 2017 r. Skarżący permanentnie, niemal codziennie składa kolejne, nierzadko kilka jednocześnie wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wnioski te są wielowątkowe i dotyczące praktycznie wszystkich obszarów działalności gminy i jej organów. W okresie od 2018 r. skarżący złożył 1738 wniosków w trybie u.d.i.p. oraz 244 skargi i 102 wnioski innego rodzaju, w tym także podszywając się pod inne osoby. Powołując się na orzecznictwo Organ podkreślił, że waga tego postępowania nie sprowadza się do analizy jakiegoś jednego incydentalnie składanego wniosku, ale odnosi się do poważnej kwestii jaką jest wykorzystanie narzędzia prawnego w postaci ustawy o dostępie do informacji pubiicznej w zdecydowanie innym celu niż wynika on z intencji ustawodawcy. Nadmienił, że Skarżący używa w tym samym celu ponadto instytucji skarg i wniosków przewidzianych w przepisach kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy).

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez przepisy prawa terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia jest również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki NSA z: 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13;, sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16). Natomiast rozważając wniesioną skargę na bezczynność / przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. np. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 1377/12, I OSK 392/12, I OSK 1445/12).

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Wójt Gminy O. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, w tym m.in. o prowadzonych rejestrach czy zawieranych umowach i wydatkowanych środkach publicznych.

Powyższe potwierdza, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia. Natomiast oceniając zasadność odmowy udostępnienia informacji wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela stanowiska Organu co do tego, że skoro Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, to traci ona walor takiej informacji. Informacja publiczna jest bowiem kategorią obiektywną i zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast zupełnie innym i odrębnym zagadnieniem jest, czy w okolicznościach konkretnej sprawy dane, które mimo, że mają charakter informacji publicznej, mogą być udostępnione.

Wskazać należy, że załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. winno mieć postać:

1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;

6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.

W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się wnioskiem z 2 stycznia 2024 r. udostępnienia informacji dotyczących skanu prowadzonego przez Urząd rejestru umów za okres miesiąca grudnia 2023 r. oraz skanów umów, zawartych w miesiącu grudniu 2023 r., których stroną jest Gmina O.. Natomiast Organ pismem z 11 stycznia 2024 r. poinformował Skarżącego, że zakres przedmiotowy jego wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i okolicznościach jej towarzyszących nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. z uwagi na nadużywanie przez Stronę prawa do informacji, co poparł tabelarycznym zestawieniem ilości składanych skarg i wniosków od 2017 roku.

Jednakże w kontekście zaistniałych w tej sprawie okoliczności zauważyć należy, że zasadnie Organ zakwalifikował działanie Skarżącego jako na nadużycie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa 2005 r., s. 146). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystych działań organów państwa, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, czy jawność administracji. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4448/21, z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).

Wprawdzie w u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanych informacji. Jednakże cel ustawodawcy w tej regulacji był jednoznaczny – zapewnienie zasad jawności życia publicznego, transparentności i przejrzystości państwa, jego organów i osób pełniących funkcję publiczną. Jednakże w każdym indywidualnym przypadku zachowanie strony skarżącej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić te nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę miedzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008).

W tej konkretnej działania Skarżącego są typowym nadużywaniem prawa do informacji publicznej, co znajduje odzwierciedlenie w ilości składanych żądań w trybie u.d.i.p. oraz wniosków i skarg w trybie skargowym; konsekwencją tego jest ilość skarg wniesionych do sądu administracyjnego. W konsekwencji zatem stanowisko organu należało uznać za zasadne.

Tym samym w konsekwencji tut. Sąd musi odnieść się do formy, w jakiej nastąpiło załatwienie przedmiotowej sprawy. Jak wyżej bowiem wskazano w przypadku udostępnienia informacji publicznej następuje to w formie czynności materialno-technicznej, natomiast w sytuacji, gdy żądane dane są informacją publiczną, lecz organ odmawia ich udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania powstaje obowiązek wydania decyzji administracyjnej.

Natomiast w tej sprawie Organ odmawiając udostępnienia informacji nie określił swego rozstrzygnięcia jako decyzji, jednak – zdaniem składu orzekającego tut. Sądu – pismo z 11 stycznia 2024 r. posiada ten walor bowiem o charakterze prawnym pisma przesądza nie nazwa a treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. W tej sprawie ww. pismo rozstrzyga co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest sprawa załatwiana w trybie decyzji administracyjnej. Udzielona Skarżącemu odpowiedź zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, jakim jest wójt gminy w postaci pieczęci imiennej, datę wydania, oznaczenie strony czyli Skarżącego, rozstrzygnięcie czyli odmowę udostępnienia informacji, uzasadnienie faktyczne i prawne w postaci omówienia dotychczas składanych wniosków i ich ocena jako złożonych w warunkach nadużycia prawa, przytoczenie orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej, podpis osoby – piastuna organu z podaniem jego stanowiska. Zatem przesłane skarżącemu pismo spełniało wszystkie przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną (za wyjątkiem pouczenia). Natomiast poprzez pominięcie pouczenia prawa Skarżącego nie doznały żadnego uszczerbku, gdyż mimo jego braku wykorzystał on prawo do sądowej kontroli rozstrzygnięcia Organu.

Nadto nawet gdyby powyższy pogląd uznać za nieprawidłowy, to trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast trudno racjonalnie założyć, że konieczność oznaczenia odpowiedzi nagłówkiem "decyzja" i zawarcie w niej pouczenia skutkowałoby wydaniem przez Organ rozstrzygnięcia innej treści.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w takiej sytuacji nie można skutecznie Organowi administracji zarzucić bezczynności i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

-----------------------

7