Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...]

sygn. akt III SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2021 roku J. B. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie wypisu z rejestru gruntów bez danych osobowych dla nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym L. , gmina T. . We wniosku wskazała, że "jest właścicielem i ma interes prawny ponieważ ma akt własności [...], (...) a ujawniony właściciel w księdze wieczystej powziął tę ziemie z naruszeniem prawa." Do wniosku dołączyła odpisu Aktu własności ziemi Nr [...] z [...] r. wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i L., kopię planu podziału nieruchomości oraz pismo wydanie wypisu i wyrysu dla działki wskazanej we wniosku.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. organ wystąpił do wnioskodawczyni o uzupełnienie braku formalnego wniosku poprzez wskazanie aktualnego numeru działki, dla której mają zostać udostępnione dokumenty oraz doprecyzowanie wniosku.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. J. B. wskazała, że wnosi o wydanie wypisu i wyrysu, nie wskazując przy tym numeru działki ewidencyjnej aktualnie figurującej w operacie ewidencyjnym.

Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...] Starosta P. odmówił J. B. udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie L., gmina T. .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalił, że aktualnie działka [...], nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków, gdyż została podzielona i odpowiada obecnie działkom ewidencyjnym o numerach [...] i [...].

Organ stwierdził, że wnioskodawczyni w odpowiedzi na wezwanie nie skonkretyzowała działki dla której mają zostać udostępnione dokumenty, a zatem nie miał on możliwości wydania żądanych przez stronę dokumentów (wypisu i wyrysu), obejmujących nieistniejącą w ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...]. Organ zaznaczył, że odstąpił również od wezwania strony do wykazania interesu prawnego, co byłoby konieczne tylko w przypadku wskazania we wniosku aktualnego numeru działki, stanowiącej własność innego podmiotu niż wnioskodawczyni.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. J. B. wniosła ponownie o wydanie wypisu i wyrysu dla działki [...] i [...] i [...].

Decyzja z dnia 7 października 2021 roku, nr [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu organ wskazał, że z rejestru gruntów założonego dla wsi L. i R. z [...] r. wynika, że J. B. figurowała już wówczas jako właściciel działki [...], dla której była prowadzona księga wieczysta L. ta została zamknięta [...] sierpnia 1990. r. Dla opisanych w niej nieruchomości urządzono nową księgę wieczystą KW nr [...] wpisując w niej w dziale I między innymi działkę [...]. Odwołująca figurowała w rejestrze ewidencji gruntów do 1991 r. Aktem notarialnym sporządzonym [...] listopada 1990 r. własność nieruchomości stanowiącej między innymi działkę [...] w ramach umowy przekazania gospodarstwa rolnego przeszła na rzecz T. S. i H. S.. Z treści aktu notarialnego wynika, że zbycia gospodarstwa dokonali P. S. i A. S.. W aktach sprawy brak jest dokumentu stwierdzającego zbycie przez J. B. działki [...] na rzecz P. S. i A. S., którzy następnie przekazali przedmiotową działkę innym osobom fizycznym. Aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków nie figuruje działka [...]. W jej miejsce zostały ujawnione działki [...] i [...], że stanowią one obecnie własność innej osoby fizycznej niż Odwołująca. Badanie treści księgi wieczystej o numerze [...] w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wskazuje, że księga ta obejmująca działki [...] i [...], w dziele III zawiera ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dotyczące działki [...] skierowane przeciwko prawu własności H. i T. S. na rzecz J. B. wynikające z Aktu własności ziemi nr [...] z [...] r. W konsekwencji organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiadał ujawnionej w ewidencji działki o numerze i oznaczeniu wskazanym we wniosku z [...] czerwca 2021 r. przez co nie mógł wydać wnioskowanego wypisu i wyrysu. Niemożliwe było wydanie wypisu lub wyrysu dla działki, której nie ma w prowadzonym rejestrze gruntów. Ponadto nie zmodyfikowała wniosku i nie wskazano aktualnego numeru działki ewidencyjnej, o co została skutecznie wezwana przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 roku J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2021 roku, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy stan sprawy i wskazała, że według niej jej interes prawny jest bezsporny i wynika z przedłożonego w sprawie aktu własności, a ponadto zastrzegła, że nie darowała ani nie zbywała swojej nieruchomości, a obecnie prowadzi postępowanie sądowe o wpis jej prawa do księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentacje.

W dniu 30 czerwca 2022 roku na rozprawie przed tutejszym sądem ustanowiony z urzędu pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a także zawężenie wykładni art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz zaniechanie wezwania strony do wykazania interesu prawnego do złożenia wniosku o uzyskanie wypisu z rejestru i wyrysu z mapy ewidencyjnej. Ponadto pełnomocnik ustanowiony z urzędu wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329; dalej jako p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 2052 ze. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 20 ust. 1 wymienionej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Z kolei, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Jak wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Jawność, o której mowa, oznacza jednakże, że informacje zawarte w ewidencji nie mają charakteru informacji w rozumieniu prawa niejawnych – co nie oznacza jednak powszechnego do nich dostępu. Jeśli chodzi zaś o udostępnianie przez starostę informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, to powyższe działanie, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy, przybiera formę m. in. wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1) oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2).

Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 4 ustawy). Jednakże, jak wynika z art. 24 ust. 5 ustawy, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, jedynie na żądanie:

1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis;

3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie.

Należy przy tym wyjaśnić, że pojęcie "interes prawny", użyte w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, a także nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia, uzasadnione jest przyjęcie jego rozumienia w znaczeniu bezpośrednim, zgodnie z którym jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, jakim w tym przypadku jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku odmówił udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki położonej w obrębie L., gmina T. , oznaczonej numerem [...]. Takie rozstrzygniecie zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] października 2021 roku Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów administracji. W pierwszej kolejności należało uznać, że J. B. wskazała w odniesieniu do jakiej nieruchomości skierowała swój wniosek o wydanie wyrysu i wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości. Wprawdzie jak trafnie stwierdziły organy działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w obrębie L., gmina T. , w odniesieniu do której skarżąca złożyła swoje żądanie nie figuruje aktualnie w operacie ewidencji gruntów, to jednak nie można pominąć, faktu, że J. B. skonkretyzowała w sposób wystarczający swoje żądanie odnosząc je do określonej nieruchomości zidentyfikowanej przez organ poprzez określenie pod jakimi obecnie numerami ewidencyjnymi jest ona zapisana. Po prześledzeniu przytoczonego w sprawie stanu faktycznego Starosta P. ustalił również aktualnych właścicieli spornej działki, którzy obecnie figurują w ewidencji gruntów dla spornej nieruchomości. W tym względzie zdaniem Sądu przedwcześnie organ pierwszej instancji odstąpił od badania interesu prawnego wnioskodawczyni. W istocie jej żądanie zostało skonkretyzowane w odniesieniu do określonej nieruchomości. W tym miejscu należy również dostrzec, że interes prawny w uzyskaniu żądanych dokumentów z operatu ewidencji geodezyjnej skarżąca w pierwszej kolejności wywodziła z treści dołączonego do sprawy odpisu Aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] roku wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie konieczne było zatem rozważanie załatwienia sprawy J. B. na podstawie art. 24 ust 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nie przesądzając jednak sposobu załatwienia sprawy, w której z konkretnym żądaniem zwróciła się J. B. organy administracji powinny jednak rozważyć w odniesieniu do danych poprzednio figurujących w ewidencji możliwość wydawania zaświadczenia potwierdzającego "historyczny stan" w określonej dacie, wskazując że jest to jedyne uzasadnione odstępstwo od przyjętej generalnej zasady wydawania zaświadczeń według aktualnego stanu ujawnionego w rejestrach publicznych. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może bowiem w takiej sytuacji odmówić wydania danych w formie zaświadczenia, w którym jedynie potwierdza stan prawny i faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 11.01.2017 r., sygn. akt I OSK 569/15). Takie rozwiązanie należy jednak uznać za dopuszczalne przy poszanowaniu reguły, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a niekonstytutywny, a zatem nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga zatem sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, a jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Organy ewidencyjne nie są więc uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji, gdyż ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości, mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań należało uznać, że przy rozpoznawaniu wniosku J. B. doszło do naruszenia art. 7 k.pa., art. 8 k.p.a., bowiem obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej zawartej w pierwszym z powołanych przepisów, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyżej przedstawione uchybienia, Sąd podzielił zarzuty skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku złożonego przez skarżącą.