Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 487/22 w sprawie ze skargi A.F. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r. nr OHŚ.906.8.2021.AS.2 w przedmiocie zwrotu grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.F. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 487/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.F. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 30 marca 2022 r. w przedmiocie zwrotu grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 9 marca 2021 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z 3 lutego 2021 r., którą nakazał A.F. (dalej "skarżący") zaprzestania działalności prowadzonej w [...], polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w zakładzie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

A.F. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, lecz następnie ją cofnął, wskutek czego Sąd prawomocnym postanowieniem z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 363/21, umorzył postępowanie.

Po kolejnej kontroli w ww. lokalu, która, zdaniem organu, wykazała, że strona nie zastosowała się do orzeczonego nakazu i nadal prowadziła działalność w zakresie przygotowywania i wydawania dań gastronomicznych i napojów dla konsumentów siedzących przy stolikach, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku wystawił tytuł wykonawczy nr 1/2021 oraz wydał postanowienie z 24 marca 2021 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnych, określonych w tytule wykonawczym, a także ustalił opłatę tytułem kosztów egzekucyjnych.

Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uprawomocniło się, gdyż strona nie wniosła zażalenia. Skarżący nie wniósł także zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.

Decyzją z 28 maja 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku stwierdził wygaśnięcie z dniem 28 maja 2021 r. swojej decyzji z 3 lutego 2021 r. o nakazaniu zaprzestania określonej działalności, z uwagi na poprawę sytuacji epidemiologicznej w kraju oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r. poz. 861 ze zm.).

Pismem z 25 stycznia 2022 r. skarżący złożył wniosek o zwrot wyegzekwowanej grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym określonych w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku z 3 lutego 2021 r.

Postanowieniem z 16 lutego 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku odmówił skarżącemu zwrotu grzywny w wysokości 5000 zł.

Wskazał, że nałożenie grzywny było w pełni uzasadnione, wobec uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków nałożonych prawomocną decyzją z 3 lutego 2021 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący, mimo zakazu prowadzenia działalności oraz mimo uprawomocnienia się postanowienia o nałożeniu kary grzywny w celu przymuszenia, nadal przygotowywał i podawał posiłki i napoje gościom siedzącym przy stolikach w [...]. Podstawą do uznania decyzji nakazującej zaprzestanie działalności za bezprzedmiotową i stwierdzenia jej wygaśnięcia nie było wykonanie obowiązku przez stronę, ale zmiana przepisów.

Postanowieniem z 30 marca 2022 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Podkreślił, że nałożony decyzją organu pierwszej instancji obowiązek nie został dobrowolnie wykonany, więc nie można było zastosować art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej "u.p.e.a.").

WSA w Gdańsku oddalił skargę na powyższą decyzję.

Stwierdził, że zarzut naruszenia art. 233 ust. 3 Konstytucji odnosił się do wadliwości nałożenia obowiązku o charakterze niepieniężnym. Kwestia ta pozostawała poza zakresem badania przez Sąd.

Sąd zaznaczył, że organ pierwszej instancji orzekł o wygaśnięciu decyzji o nałożeniu obowiązku o charakterze niepieniężnym dopiero decyzją z 28 maja 2021 r., która wydana została nie w związku z wykonaniem obowiązku, ale w związku ze zmianą przepisów i uchyleniem zakazów związanych z pandemią. Słusznie zatem organy wskazywały, że w takiej sytuacji nie może być mowy o wykonaniu obowiązku przez zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.F. (dalej "skarżący"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie za źródło zakazu działalności gospodarczej rozporządzenie, podczas, gdy w sytuacji niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej ograniczenia swobód konstytucyjnych winny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej i w konsekwencji przymuszenie do jego wykonania;

- art. 29 § 1 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedopuszczalności badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w toku niniejszego postępowania kwestii możliwości wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne,

naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia, wobec tego Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podstaw, na których ją oparto.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe wskazanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polega na określeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, jak również sposobu ich naruszenia, tzn. wskazania, czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie. Przy zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię chodzi o wadliwe zrozumienie treści lub znaczenia przepisu prawnego (mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej), natomiast przy zarzucie niewłaściwego zastosowania chodzi o posłużenie się przepisem zawierającym normę prawną, która nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy (błąd subsumcji). Istotne przy tym jest to, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu jego postaciach (błąd wykładni bądź błąd subsumcji) musi być dokonana na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, powinien nie tylko określić zarzucony przepis, ale również wskazać, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzuty naruszenia art. 233 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a.) nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Autor skargi kasacyjnej za ich pomocą usiłował bowiem zakwestionować prawidłowość nałożenia obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gastronomicznej w lokalu. Zgodność z prawem decyzji z 3 lutego 2021 r. nakazującej zaprzestanie prowadzonej działalności nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, a ponadto była przedmiotem odrębnej skargi, którą następnie skarżący cofnął. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowania postanowieniem z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 363/21, a postanowienie to nie zostało zaskarżone, więc stało się prawomocne.

Należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola postanowienia z 30 marca 2022 r. o odmowie zwrotu grzywny. W toku tego postępowania ani organy egzekucyjne, ani Sąd pierwszej instancji nie miały uprawnień do badania, czy decyzja podlegająca egzekucji, tj. nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gastronomicznej w lokalu, została prawidłowo nałożona. Stanowiło to odrębną kwestię, podlegającą ew. odrębnemu zaskarżeniu.

Skoro zaś zarzuty w tym zakresie nie zostały sformułowane w odpowiednich postępowaniach, to NSA na obecnym etapie nie mógł ich zbadać, a tym bardziej uwzględnić.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten jest doprecyzowany m.in. w art. 77 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie art. 18 u.p.e.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej.

Jak już wskazano na wstępie, NSA związany jest zarzutami skargi kasacyjne. Zarzuty te, aby mogły być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny, muszą odnosić się do zaskarżonego wyroku. To bowiem on stanowi przedmiot kontroli instancyjnej. Tylko więc skarga kasacyjna odnosząca się w swojej argumentacji do zaskarżonego orzeczenia może przynieść oczekiwany przez jej autora skutek, to znaczy doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Natomiast oceniane zarzuty skarżący sformułował wobec zaskarżonego postanowienia, a nie wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z uwagi na błędne sformułowanie omawiane zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji NSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 151 p.p.s.a. stanowi zaś podstawę oddalenia skargi, stanowiąc, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. należą do tzw. przepisów wynikowych. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sprawie, jeśli po przeprowadzonej kontroli WSA stwierdzi, że doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego albo postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Art. 151 p.p.s.a. znajduje zaś zastosowanie w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi. Oznacza to, że naruszenie tych jest zawsze następstwem złamania przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów, a dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego o te przepisy wymaga się wskazania przepisów innych niż art. 145 i art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10, wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Nie można więc zarzucać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia art. 145 i art. 151 p.p.s.a., jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15).

Skoro zaś na gruncie niniejszej sprawy nie zostało wykazane, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było nieprawidłowo, to omawiany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzając na rzecz organu 240 zł, NSA uwzględnił, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).