Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...].; II. określa, że opisane w pkt I decyzje nie mogą być wykonane.

Wniosek o wymeldowanie I Oz miejsca pobytu stałego (w lokalu przy ul. ...) złożył G Ol, wskazując, że jest ona jego byłą żoną. Wyjaśnił, że w roku [...] rozwiódł się z uczestniczką i wkrótce potem otrzymał przydział do garnizonu w G (jest zawodowym...), w związku z czym opuścił mieszkanie zajmowane z byłą żoną i wymeldował się z miejsca pobytu stałego w B. Na poparcie wniosku podał, że dowiedział się, że od dnia [...] r. jego była żona przebywa w areszcie śledczym. Nadmienił, że nie uiszczała ona również opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Do wniosku dołączona została decyzja o przydziale kwatery oraz wydruk komputerowy na temat zatrzymania byłej żony wnioskodawcy przez policję, pod zarzutem kierowania grupą przestępczą.

Wnioskodawca przedstawił również organowi meldunkowemu postanowienie S R B z dnia [...] r., powierzające mu opiekę nad synem stron na czas trwania postępowania o zmianę wyroku rozwodowego, poświadczenie zameldowania, z którego wynikało, że jest zameldowany na pobyt stały w G w województwie podlaskim oraz upomnienia i tytuł wykonawczy, potwierdzające, że opłaty eksploatacyjne za mieszkanie przy ulicy C w B nie były uiszczane i wnioskodawca został nimi obciążony (odsetki za nieuiszczone opłaty według tytułu wykonawczego naliczane były od stycznia 2005 r.). Dodatkowo organ ewidencyjny uzyskał informację z krajowego rejestru karnego, potwierdzające twierdzenie wnioskodawcy, że jego była żona od dnia [...] r. jest tymczasowo aresztowana.

Przesłuchani w sprawie świadkowie: B C i B C (rodzice I O ), oświadczyli, że córka ich przebywa w areszcie śledczym we W ).

Uczestniczka w pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] r. podniosła, że nie zgadza się na wymeldowanie. Zarzuciła, że rachunki związane z utrzymaniem mieszkania płaciła na bieżąco, a nawet z wyprzedzeniem, natomiast były mąż usiłuje pozbawić ją i jej syna mieszkania, wykorzystując jej pobyt w areszcie.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego, P B wydał w dniu [...] r. decyzję odmawiającą wymeldowania I O z miejsca pobytu stałego, wskazując w uzasadnieniu decyzji na jej pobyt w areszcie śledczym. Zdaniem organu, nie można uznać, że strona dobrowolnie i trwale opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały, skoro spowodowane to było przymusowym osadzeniem, a nie wynikało z nieskrępowanej woli strony.

Odwołanie od takiego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, podnosząc w jego uzasadnieniu, że – wbrew stanowisku organu pierwszej instancji – przyczyną opuszczenia miejsca pobytu stałego przez I O nie było zatrzymanie i osadzenie w areszcie śledczym, bowiem jak ustalił komornik sądowy podczas prowadzonego przeciwko niej postępowania egzekucyjnego, I O na kilka lat przez zatrzymaniem nie mieszkała już w B, tylko przebywała w krajach E Z, trudniąc się przestępczą działalnością. Do odwołania dołączono zawiadomienie o negatywnym załatwieniu egzekucji przeciwko byłej żonie strony, wskazujące na fakt zabezpieczenia całego jej majątku przez organy ścigania, na poczet przyszłych grzywien, kserokopię pozwu o zapłatę i eksmisję, jaki wnioskodawca skierował przeciwko byłej żonie, kserokopię wyroku zaocznego z dnia [...] r. uwzględniającego w całości żądania powoda, oraz wyrok z dnia [...] r., utrzymujący powyższy wyrok zaoczny w mocy w zakresie żądania zapłaty i oddalający powództwo eksmisyjne przeciwko uczestniczce, oraz pismo W A M , z którego wynika, że wnioskodawca nie może otrzymać kwatery służbowej w G , ponieważ dysponuje nadal lokalem w B , który nie może zostać przekazany A , dopóki zamieszkują w nim inne osoby. Strona dołączyła do odwołania również szereg korespondencji z WAM, dotyczącej rozliczenia zaległych opłat związanych z użytkowaniem lokalu.

Przy rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy uzyskał również informację od K S przy S R w B , że przeciwko I O prowadzone było postępowanie egzekucyjne, w czasie którego ustalono, na podstawie wywiadów środowiskowych, podejmowanych w listopadzie 2005 r. i w czerwcu 2006 r., że dłużniczka nie przebywała w dotychczasowym miejscu zamieszkania co najmniej od połowy 2005 r., prawdopodobnie pozostając w tym czasie za granicą, w celach zarobkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., W D uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o wymeldowaniu I O z miejsca pobytu stałego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że I O od 2005 r. nie pokrywa kosztów związanych z eksploatacją mieszkania, co w ocenie organu dowodzi tego, że od tego czasu nastąpiło zerwanie wszelkich więzi z miejscem pobytu stałego.

W podniósł, że zamieszkiwaniu strony do chwili aresztowania w Miejscu zameldowania przeczą ustalenia K S w B , z których jednoznacznie wynika, że strona w lokalu tym nie zamieszkiwała już na dwa lata przed zatrzymaniem i aresztowaniem. Zdaniem organu, skoro strona opuściła miejsce pobytu stałego w roku 2005 i nie dokonała wymeldowania się, to spełnione zostały ustawowe przesłanki wymeldowania z urzędu.

Skargę od takiego rozstrzygnięcia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I O , domagając się jego uchylenia.

W uzasadnieniu po raz kolejny podniosła, że zamieszkiwała w miejscu pobytu stałego do czasu tymczasowego aresztowania i zamierza tam powrócić po zwolnieniu. Wyjaśniła, że wszystkie opłaty za mieszkanie regulowane przez nią były na bieżąco, jednakże nie jest w stanie przedłożyć potwierdzenia ich opłacania, ze względu na fakt, że jest pozbawiona wolności. Dodatkowo podkreśliła, że o przebywaniu jej wraz z synem w spornym lokalu świadczy fakt, że dziecko chodziło w miejscu zamieszkania kolejno do przedszkola, zerówki i szkoły. Krótkie nieobecności w miejscu zamieszkania, były zdaniem skarżącej spowodowane sporadycznymi wyjazdami do rodziny, czy też na wakacje.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wystarczył do ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art.15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, co stanowiło podstawę do podjęcia decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.

Uczestnik G O ustosunkowując się do złożonej skargi również wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że opłaty z tytułu eksploatacji mieszkania, w tym za czynsz i wodę, opłacane były przez niego od 2005 r., w drodze przymusowej egzekucji. Wskazał, że skierował nawet przeciwko byłej żonie pozew o zwrot kwoty uiszczonej przez niego tytułem opłat za mieszkanie i Sąd uwzględnił jego powództwo. Jednocześnie wyjaśnił, że skarżąca prawdopodobnie opłacała jedynie rachunki za gaz i prąd, bowiem to właśnie ona zawarła umowy o dostarczanie tych mediów. Wskazał również, że obecnie wspólne dziecko stron przebywa u niego i wystąpił w związku z tym do sądu o pozbawienie skarżącej władzy rodzicielskiej nad synem. Podkreślił, że z opowieści dziecka wynika, że uczęszczał on do kilku przedszkoli, z powodu częstych nieobecności matki i przebywał w tym czasie pod opieką różnych osób: dziadków, cioci i znajomych matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm..), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a.", kontroli sądów administracyjnych podlegają między innymi także decyzje organów administracji publicznej, w tym także decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia przy tym sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Jednakże badając legalność zaskarżonego aktu, sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy ewidencji meldunkowej.

Rozpoznając sprawę w świetle dopiero co wymienionych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jt. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W myśl przytoczonego przepisu organ administracji wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i jednocześnie nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

Pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Do stwierdzenia "opuszczenia lokalu bez wymeldowania" w rozumieniu art. 15 ust. 2 nie wystarczy samo fizyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, niepublikowany, zamieszczony w LEX nr 50123; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88, ONSA 1989/2/72). Oczywiste jest przy tym, że ocena charakteru pobytu nie może ograniczać się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli wnioskodawcy, co do jego zamiarów. Istotne są bowiem przede wszystkim obiektywne okoliczności faktyczne.

W świetle takiej regulacji ustalenia w sprawie wymagało, czy skarżąca rzeczywiście trwale i dobrowolnie opuściła miejsce dotychczasowego stałego pobytu przed datą aresztowania, w znaczeniu art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, nie dopełniając obowiązku wymeldowania się.

Obowiązek wykazania tej przesłanki (opuszczenia lokalu) spoczywa nie tylko na osobie wnioskującej o wymeldowanie, ale także na organie ewidencyjnym prowadzącym postępowanie, które winno być zgodne z zasadami określonymi w art. 7, 77 k.p.a. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej stanowi, iż "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także o zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy – jak w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom. Podkreślenia wymaga, że organy nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, natomiast prawna ocena dowodów zgromadzonych w toku postępowania przekroczyła zasady określone w art. 77 i 80 k.p.a..

W tym świetle negatywnie trzeba ocenić fakt, że decyzję o odmowie wymeldowania oparto w zasadzie jedynie na oświadczeniach osób bezpośrednio zainteresowanych wynikiem sprawy, tj. samego wnioskodawcy i skarżącej. Organ pierwszej instancji przesłuchał co prawda w ramach pomocy prawnej rodziców skarżącej, jednakże jedynie na okoliczność jej miejsca pobytu. Zupełnie pominięto natomiast okoliczności związane z ewentualnym opuszczeniem przez skarżącą spornego lokalu, choć pytania na tę okoliczność były sprecyzowane przez organ żądający pomocy prawnej w piśmie z dnia 6 marca 2007 r. Tymczasem fakt pobytu w areszcie już był potwierdzony informacją z K R K , a zatem nie wymagał dowodzenia. Przy całkowicie odmiennych twierdzeniach stron co do stanu faktycznego, rzeczą organów meldunkowych było szczegółowe zebranie wszystkich możliwych dowodów, w tym także i przesłuchanie świadków (nie tylko rodziny stron, ale np. sąsiadów z budynku przy ulicy[...] ) na okoliczność, czy i jeżeli tak to kiedy (czy przed zatrzymaniem w grudniu 2006 r.), skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego. Jednak w rozpoznawanej sprawie organy nie przesłuchały nawet stron postępowania, poprzestając na zupełnie dowolnej ocenie materiałów dostarczonych przez samych zainteresowanych.

Negatywnie również należy ocenić niezweryfikowanie przez organy okoliczności podnoszonych przez strony postępowania, odnośnie kolejnych postępowań sądowych, w tym wyroku rozwodowego (czy był w nim orzeczenie o wspólnym zamieszkiwaniu stron), o eksmisję, czy o opiekę nad dzieckiem stron. Wnioskodawca przedstawił bowiem jedynie postanowienie Sądu powierzające mu opiekę nad synem, na czas trwania postępowania o zmianę wyroku rozwodowego, organy nie wyjaśniły natomiast czy postępowanie to się zakończyło i jakim wynikiem. Zarówno P B, jak i W nie podjęli próby wyjaśnienia również pobytu dziecka stron, w czasie, w którym jak twierdził wnioskodawca, skarżąca przebywała poza granicami kraju. Tymczasem ustalenie tej okoliczności byłoby również pomocne przy ustaleniu stanu faktycznego.

Podkreślić należy, że organy dysponowały także możliwością zwrócenia się do organów ścigania, prowadzących postępowanie karne przeciwko skarżącej, czy znana jest im okoliczność, gdzie w czasie prowadzenia postępowania przygotowawczego, ale przed zatrzymaniem, przebywała skarżąca. Jednak z tej możliwości organy również nie skorzystały, poprzestając na lakonicznej informacji k s , który przecież w przekazanej notatce powoływał się właśnie na ustaleniach śledztwa. W tym miejscu podkreślenia wymaga również, że z informacji k z dnia [...] r., wynika, że udziela on jej na wniosek organu meldunkowego, podczas gdy w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek adnotacji o zwróceniu się o tę informację, ani tym bardziej o zawiadomieniu stron o przeprowadzeniu takiego dowodu. Z akt nie wynika również, aby skarżącej przedstawiono w ogóle dokumenty złożone przez wnioskodawcę wraz z odwołaniem, aby umożliwić jej odniesienie się do nich i przedstawienie ewentualnych dowodów przeciwnych. Strony postępowania nie zostały również zawiadomione o zakończeniu postępowania przed W i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. W omawianym przypadku jest to o tyle istotne uchybienie, że organ odwoławczy zgromadził w czasie postępowania, dowody jakie nie były znane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tymczasem, co wielokrotnie już było podnoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, reguła wynikająca z art. 10 k.p.a. jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 kp.a.).

Odstępując w niniejszej sprawie od zawiadomienia strony skarżącej o nowych dowodach przedłożonych przez odwołującą się, organ nie wskazał jednak motywów, jakimi się kierował. Trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a.

Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 kpa. Określona okoliczność faktyczna może bowiem zostać uznana za udowodnioną co do zasady tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów. "Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu" (teza druga wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, niepubl.).

Oceniając charakter opisanego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., należy je stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Należy wyraźnie podkreślić, że przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W związku z faktem, że opisane uchybienia proceduralne, dotyczyły postępowań przed organami obu instancji, skutkowały uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. Naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które w tej konkretnej sprawie albo uzasadniałyby wznowienie postępowania (chodzi o stwierdzone przez Sąd uchybienie zasadzie wynikającej z art. 10 k.p.a.) albo – w odniesieniu do pozostałych przedstawionych uchybień procesowych – mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, stanowią bowiem jednoznaczną i wystarczająca podstawę do zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" p.p.s.a.

Nie przesądzając kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, wskazać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy ewidencyjne powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, w celu ustalenie stanu faktycznego, mając na uwadze wskazówki Sądu co do okoliczności jakie winny być zweryfikowane przed podjęciem decyzji. Organy winny baczyć również, aby praktyczne zastosowanie znalazła zasada czynnego udziału obu stron w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 10 k.p.a. W aktach odzwierciedlenie powinny znaleźć wszelkie podejmowane przez organy i strony działania, natomiast samo gromadzenie dowodów powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem standardów określonych we wchodzących w rachubę przepisach, zwłaszcza w art. 78 i 79 k.p.a. Ocena dowodów nie może przekraczać granic zakreślonych w art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanego w sprawie ponownego rozstrzygnięcia powinno w pełni uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 107 k.p.a, , W szczególności, w sytuacji, gdy po dokonaniu oceny zebranych dowodów, organ odmówi wiarygodności niektórym z tych dowodów czy twierdzeń, to przyczynom tej odmowy należy dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie ze standardem przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tak aby umożliwić ewentualną kontrolę podjętego stanowiska.

.