II SA/Po 604/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-24	
Data wpływu	2021-07-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 319/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 741; art. 28, art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi N. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.	
Uzasadnienie
N. M. (dalej też jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., Gmina M. (dalej w skrócie jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy) w części w jakiej dotyczy działki nr [...], będącej własnością skarżącego. W ocenie skarżącego uchwała została wydana z naruszeniem:

1. art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 74, dalej u.p.z.p ) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem zasad jego sporządzania,

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. ,

3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego,

4. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

5. art. 140 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku- kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1575), zwany dalej jako "k.c." polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego,

6. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miejską M. zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej działek dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiących jego własność oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając po kolei zarzuty skarżący wskazał, co następuje.

Plan zagospodarowania przestrzennego wsi G. nie jest zgodny z obowiązującym na terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z [...] stycznia 2011 r., dalej w skrócie Studium), ponieważ w Studium określa się priorytet rozwoju gminy w sektorze rolno-spożywczym oraz wyszczególnia zabytki z naciskiem na ich ochronę, czego nie odzwierciedla przyjęty Plan miejscowy. Na stronie 90 Studium została zamieszczona mapka z wykazaniem charakterystyki dla planowanego profilu trzody chlewnej, obejmującego również wieś G.. Tymczasem m.p.z.p. główny nacisk kładzie na zmianę przeznaczenia terenów użytkowanych, m.in. rolniczo na tereny usług, sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej, co nie odpowiada zasadom zagospodarowania określonym w Studium. Skarżący zauważył, iż w całym opracowaniu studium brak jest odniesienia do kierunku wprowadzenia w G. jakiejkolwiek zieleni urządzonej we wsi oraz jakiejkolwiek funkcji agroturystycznej, a zawarto to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W studium położono nacisk na rozwój przemysłu rolno- spożywczego, a rejon wsi G. na rysunkach przeznaczony został jako teren chowu bydła i trzody chlewnej. Ponadto w Studium zwrócono szczególną uwagę na konieczność ochrony całości zespołu dworskiego, wpisanego do rejestru zabytków. Plan miejscowy tych założeń Studium nie uwzględnia.

Zdaniem strony nieprawidłowe jest również to, że w chronionym parku, czy nawet jego relikcie Plan miejscowy zakłada podział terenu pod zabudowę jednorodzinną, a jednocześnie wskazuje na konieczność zachowania obiektów historycznych w ich naturalnym krajobrazie. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy planem a Studium.

Ponadto m.p.z.p. nie ujmuje poszanowania istniejącej zabudowy. Trudno bowiem wyobrazić sobie legalnie działające chlewnie w budynkach zabytkowych tzn. od lat przeznaczonych do tego celu, jak i istniejące zbiorniki pomiędzy zielenią urządzoną i agroturystyką oraz działkami budowlanymi bezzasadnie wydzielonymi z gruntów ornych.

Plan miejscowy nie ujmuje określenia odległości dróg od nowych planowanych budynków poza wskazaniem linii zabudowy wyrysowanej od drogi powiatowej. Niedorzecznością, jest to, że nie ma ujętej komunikacji w terenie po jego podziale na działki. Nie określa się także jakie budynki należy rozumieć przez obiekty gospodarcze.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ogranicza budowy i rozbudowy budynków, na innych terenach poza terenem R. Co istotne miejscowy plan ogranicza możliwość ewentualnej odbudowy obiektu zabytkowego z uwagi na wprowadzenie w to miejsce zieleni urządzonej, co oznacza brak poszanowania spuścizny historycznej obiektów przy jednoczesnym zachowaniu starych budynków.

W miejscowym planie nie zostało określone również, co należy rozumieć przez działalność usługową, jest to ważne, gdyż pojęcie to jest szerokie. Na planie oznaczenie "U" niekoniecznie oznacza działalność rolną, a tym samym uniemożliwia rozwoju działalności rolnej, która jest zakładana w studium.

W ocenie skarżącego, wbrew intencji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażonej w § 1 ust. 4 uchwały, plan nie wprowadza ładu przestrzennego, a jedynie opisuje istniejący ład. Punkt ten jest wyjątkowo demagogiczny, używa pojęć niejednoznacznych, tj. "funkcje niekolidujące" (nie wiadomo z kim, z czym i w jakim zakresie), czy "wizerunek Gminy M. (nie wiadomo na czym ten wizerunek polega, plan kwestii wizerunku nie podnosi). Pojęcia te mogą być rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna, co kłóci się z zasadami sporządzania prawa, określonymi w rozporządzeniu.

Użycie słowa "winno" w §2 ust. 1 pkt 5 uchwały czyni definicję pojęcia "przeznaczenie podstawowe" niejednoznacznym. Miejscowy plan nie ustala jednoznacznie, czy właściciel terenu ma prawo do rozbudowy istniejącej zagrody rolniczej, czy nie. W takim samym stopniu pozostaje niejednoznaczna definicja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 6. Czasownik w formie osobowej jak winno, powinno się odnoszą się do szerokiego zakresu interpretowania zachowań ludzkich, nie mogą więc doprowadzać do nadinterpretacji urzędniczej, do uznaniowości przy rozstrzyganiu sprawy np. pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami rozporządzenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny posiadać formę zakazów, nakazów i dopuszczeń. Zatem definicja ta mogłaby mieć np. następujące brzmienie: "przeznaczenie podstawowe - dominująca i przeważająca forma wykorzystania terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi".

Dalej skarżący wskazał, że w zakresie §7 ust. 1 pkt 7- Teren 1MN - Plan ustala możliwość lokalizacji jednego budynku gospodarczego i garażu. Obecnie na tym terenie znajduje się jeden garaż i dwa obiekty gospodarcze. Ustalenie to jest niejednoznaczne — nie wiadomo, czy plan dopuszcza dodatkowe obiekty, czy sankcjonuje istniejące, a w tym czy to ustalenie może być przedmiotem nadinterpretacji urzędniczej nakazującej rozbiórkę jednego z nich. Ustalenie to stoi w sprzeczności z treścią §7 ust. 1 pkt 9, w którym mowa jest o budynkach gospodarczych w liczbie mnogiej.

Następnie w odniesieniu do §7 ust. 1 pkt 8 skarżący podał, że teren 1MN stanowi jedna działka budowlana (nr ewid. [...]) o pow. ok. 1040 m2 bez możliwości podziału. Istniejący budynek mieszkalny ma pow. zabudowy ok. 202 m2, budynek garażowy o pow. ca 25 m2 i dwa budynki gospodarcze razem o pow. zabud. ca 40 m2. Razem powierzchnia zabudowy wynosi 267 m2. Powierzchnia terenu w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy wynosi ok. 400 m2, co w końcowym bilansie daje powierzchnię 373 m3 wolną od zabudowy, na której plan dopuszcza "dodatkową" budowę w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego. Wskazuje na to użycie liczby mnogiej w ustaleniu tego punktu. Zatem ustalenie to jest nierealnym, abstrakcyjnym, pustym, co kłóci się z zasadami sporządzania prawa, określonymi w rozporządzeniu. Kolejno w §7 ust. 1 pkt 9 ustalenie, by projektowane obiekty gospodarcze (...) w obrębie każdej działki harmonizowały architektonicznie z budynkami mieszkalnymi zawiera 2 nieścisłości i 1 wieloznaczność.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występują również liczne nieścisłości:

1. Zgodnie z treścią §7 ust. 1 pkt 10 "nie ustala się podziału terenu", zatem ustalenie że obowiązek harmonizowania architektonicznego różnych obiektów na jednej działce nr ewid. [...] jest wątpliwy, bo nie wiadomo "których działek" dotyczy.

2. Uwzględniając treść §7 ust. 1 pkt 3-6 można stwierdzić, że na terenie oznaczonym w planie jako 1MN nie da się wybudować dodatkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez naruszania przepisów Prawa budowlanego. Zatem użycie w ustaleniu §7 ust. 1 pkt 9 lit. d liczby mnogiej "budynkami mieszkalnymi" jest równie mylące, jak to co powyżej. Ustalony w tym podpunkcie wymóg, by obiekty "harmonizowały architektonicznie" ze sobą, bez podania zasad harmonii (wskazania ewentualnych wspólnych detali architektonicznych, czy podania wspólnej palety barw do stosowania na elewacjach lub ich częściach), jest ustaleniem niezgodnym z zasadami stanowienia prawa, określonymi w rozporządzeniu. Przy tak daleko idącej wieloznaczności plan miejscowy traci ważną dla uczestników procesu inwestycyjnego funkcję przewidywalności i stanowić może, że rozstrzygnięcia organów samorządowych będą miały charakter uznaniowy.

Ponadto przeznaczenie podstawowe dla terenu [...] ma charakter niejednoznaczny.

Plan ustala możliwość zabudowy terenu [...] do 60% jego powierzchni. Teren ten obejmuje działkę [...] oraz 5 działek gospodarczych ([...], [...], [...], [...] i [...]) i łącznie ma powierzchnię ok. 1,3 ha. Obecna powierzchnia zabudowy wynosi ok. 550 m2, co stanowi 4,23% powierzchni tego terenu. Dopuszczenie do 60 % zabudowy terenu oznacza zwiększenie powierzchni zabudowy ponad 14 razy, co może odbyć się kosztem istniejącego starodrzewu parku podworskiego i dworu wpisanych do rejestru zabytków (patrz §6 ust. 1) oraz §6 ust.2 (na przedmiotowym obszarze położone są zabytki (...) tj. dwór, dom ogrodnika oraz park z XIX w). Dopuszczenie w planie wycięcia w zabytkowym parku oraz wyburzenie zabytkowego dworu lub ewentualne zlokalizowanie w jego bezpośredniej bliskości nowej zabudowy o tak dużej powierzchni zabudowy stoi w sprzeczności z treścią §1 ust. 4, w którym się ustala cel regulacji planistycznych w ustaleniach planu: "wprowadzenie ładu przestrzennego oraz zachowanie zabytkowego charakteru parku podworskiego, poprzez wprowadzenie w jego otoczeniu jedynie funkcji niekolidujących, co ma korzystnie wpłynąć na wizerunek Gminu M. ".

W odniesieniu do §7 ust. 2 pkt 7, skarżący wskazał, że treść tego paragrafu dopuszcza do usytuowania na działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego i usługowego. Ustalenie to stoi w sprzeczności z treścią §3 ust. 1 pkt 2 i §7 ust. 2 pkt 1 w których jest mowa o dopuszczeniu wyłącznie funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W żadnej części tego planu nie dopuszcza się na tym terenie możliwości realizacji obiektów o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych i usługowych.

W ocenie skarżącego gdyby przyjąć dopuszczenie funkcji wielorodzinnej mieszkaniowej i funkcji usługowej, jako prawidłowe, to ustalenie zawarte w §7 ust. 2 pkt 10 jest nielogiczne, nieżyciowe, nie do przyjęcia z punktu widzenia biznesowego. Próba zrealizowania na jednej działce tak skrajnie kolidujących ze sobą funkcji jak mieszkaniówka i market (handel to też usługa) z parkingiem świadczy o niezrozumieniu zasad ich funkcjonowania.

Ponadto dopuszczenie do podziału terenu "poza obszarem zespołu dworskiego" oznacza, że dotyczy on "obszaru zespołu folwarcznego", czyli właśnie terenu oznaczonego jako [...] Dopuszczenie do podziału tego terenu oznacza działanie sprzeczne z ustaleniami celu sporządzenia planu zawartymi w §1 ust. 4 planu.

Zdaniem skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwie uniemożliwia kontynuowanie tego co jest obecnie realizowane w budynkach folwarcznych, tj. chowu trzody, wbrew ustaleniom studium, przekształcając działki, w tym jego własność na działalność agroturystyczną i usługową.

Ponadto plan miejscowy zbytnio ingeruje w prawo własności skarżącego, a zmiana przeznaczenia działek nie służy interesowi, czy to prywatnemu, czy publicznemu. Skarżący podał, iż jest rolnikiem “z dziada pradziada “ i zajmuje się hodowlą trzody chlewnej. Wskazał, iż na działkach stanowiących jego własność, a objętych m.p.z.p., który został przyjęty uchwałą od zawsze była prowadzona działalność o charakterze rolniczym, gdzie dominująca była hodowla trzody chlewnej. Potwierdza to Studium, które w swej treści wskazuje, że tereny te powinny być przeznaczone pod działalność rolniczą, podczas gdy miejscowy plan przeznacza tereny typowo rolnicze pod działalność użytkową. Planem objęta jest nieruchomość prywatna. Wbrew jego woli plan przewraca do góry nogami ustalone przed laty użytkowanie z rolniczego na usługowe, sportowe i rekreacyjne. Nie przemawia za tym żaden interes społeczny. Wieś jest wsią, a jej tereny mają charakter rolniczy. Teren objęty planem jest ogrodzony, park jest użytkowany przez właściciela jako rekreacyjny i wypoczynkowy (teren przydomowy), a więc ustalenia planu nie będą służyć w tym przypadku celowi społecznemu mieszkańców wsi. Ponadto zapisy planu uniemożliwiają mu jakąkolwiek inwestycję, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w jego prawo własności. Nie bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy pozostaje zamierzenie budowlane, które skarżący chciał zrealizować na swojej działce. W dniu [...] września 2019 roku złożył do Urzędu Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wiaty do maszyn rolniczych na budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej w systemie głębokiej ściółki. Plan wyłącza możliwość realizacji tej inwestycji.

W ocenie skarżącego Rada Miasta nie odniosła się i nie uwzględniła zgłoszonych przez niego uwag do projektu. Jest to działanie niedopuszczalne, bowiem art. 17 pkt 9 u.p.z.p., wskazuje że organ planistyczny wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Tymczasem nie wiadomo, czy Rada Miasta w ogóle się pochyliła nad jego uwagami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, co następuje.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie m.p.z.p. z naruszeniem zasad jego sporządzania, ponieważ został uchwalony zgodnie z u.p.z.p. a nadto przekazany Wojewodzie celem oceny zgodności z obowiązującymi przepisami (organ nadesłał wskazanie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. o nieistotnym naruszeniu prawa). Plan został następnie ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W..

Dalej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. organ wskazał, że obszar objęty m.p.z.p. został oznaczony w Studium jako tereny zwartego zainwestowania wsi z dopuszczeniem realizacji uzupełniających funkcjami niekolidującymi, turystyka i rekreacja, zieleń zorganizowana /parku/ oraz zabytkowe parki podworskie.

Według zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. , jednym z głównych zagadnień, którymi w strategii należy się zająć i które trzeba przedstawić jest m.in. możliwość turystyki i wypoczynku, (cz. I. pkt. 3. str. 10).

Politykę przestrzenną określono ustalając strukturę funkcjonalno - przestrzenną dla obszaru gminy i podzielono ją na rejony. Przedmiotowy teren znajduje się w rejonie A - rejon rolniczy wysoczyzn morenowych, subrejonie A3 zachodnim. Ustalenia rozwoju dla tego rejonu dopuszczają m.in. realizację uzupełniającą (zabudowa mieszkaniowa i funkcje niekolidujące z nią) na obszarach skupionej zabudowy wiejskiej, rozwój działalności gospodarczej niezwiązanej bezpośrednio z rolnictwem (przemysł, usługi, handel itp.), z dopuszczeniem obiektów, które mogłyby w istotny sposób wpływać na zmianę istniejącego krajobrazu lub spowodować degradację środowiska przyrodniczego (cz. III pkt 1 str. 17 oraz Pkt 3 str. 20).

W zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy dotyczących ochrony i kształtowania środowiska zmiany w środowisku objąć powinny m. in.:

- bezwzględną ochronę drzewostanów parkowych (m. in. w D., G., R.) oraz większych skupisk zieleni o charakterze parkowym, starych obsadzeń dróg, bądź pojedynczych tworów przyrody żywej (pomników przyrody);

- ograniczenie negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko, racjonalne stosowanie środków nawożenia mineralnego oraz upowszechnianie biologicznych metod zwalczania szkodników;

-dążenie do zwiększenia stopnia wykorzystania istniejących walorów przyrodniczo - krajobrazowych terenu i jego dziedzictwa kulturowego (przy jednoczesnym respektowaniu zasady zrównoważonego rozwoju);

- dostosowanie zakresu turystyki i rekreacji na obszarze gminy do naturalnej pojemności terenu oraz stworzenie warunków dla różnych form rekreacji i agroturystyki; (cz. V pkt 1 str. 36, 39.40).

Organ wskazał, że głównym celem społecznym wskazanym w Studium jest poprawa standardu cywilizacyjnego społeczności lokalnej. W tym celu niezbędne jest m.in. wyposażenie obszaru w usługi zaspokajające potrzeby lokalne oraz zapewnienie dostępności do usług w zakresie szkolnictwa, opieki przedszkolnej, ochrony zdrowia, kultury sportu i wypoczynku, handlu i gastronomii, łączności, administracji, wyznań i kultu religijnego (cz. VI pkt 1 str. 55).

Stan zasobów kulturowych obejmuje m.in. zespoły pałacowo - parkowe. W celu ochrony dóbr kultury, kształtowanie układów urbanistycznych winno umożliwiać ich zachowanie, ochronę przed dewaloryzacją oraz udostępnienie przestrzeni kulturowej społeczeństwu poprzez:

- przestrzenne oddalanie źródeł dewaloryzacji od zabytkowych obiektów,

- zabezpieczenie dostępności komunikacyjnej w sposób eksponujący najwyższe wartości i walory,

- wkomponowanie zabytkowych obiektów we współczesne struktury funkcjonalno - przestrzenne,

- powiązanie funkcjonalno - przestrzenne historycznych obiektów z krajobrazem naturalnym (cz. VII pkt 1 str. 68 oraz pkt 2 str. 69).

Na przedmiotowym terenie znajduje się zespół pałacowy: park, pałac, dom ogrodnika, (obecnie dom mieszkalny nr [...]), zespół folwarczny, zaliczany do strefy "A" - ścisłej ochrony konserwatorskiej o bardzo dobrze zachowanej historycznej strukturze przestrzennej do bezwzględnego zachowania. W strefie zakłada się priorytet wymagań konserwatorskich i konieczność opracowania planu szczegółowego i rewaloryzacji. Ten obiekt został wpisany do rejestru zabytków.

Kierunki polityki przestrzennej sfery społeczno - gospodarczej gminy w zakresie mieszkalnictwa zakładają spełnienie celu społecznego jakim jest poprawa jakości życia mieszkańców gminy. Zapewnienie im dogodnych warunków zamieszkania, ze zróżnicowaniem tych warunków (typów i standardów zabudowy) w celu dostosowania ich do potrzeb także najuboższej części lokalnej społeczności, możliwe jest m.in. poprzez: tworzenie rezerw terenów pod zabudowę mieszkaniową biorąc pod uwagę różne formy zabudowy i zainwestowania (indywidualne, komunalne, przedsiębiorców budowlanych), pozyskiwanie i budowę tanich mieszkań komunalnych i rotacyjnych dla rodzin najuboższych.

Rozwój mieszkalnictwa zaspokoić powinien potrzeby mieszkańców związane z poprawą warunków mieszkaniowych z uwzględnieniem potrzeb wynikłych z przewidywanych trendów rozwojowych w demografii i zmian w strukturze wieku. Jak wynika z demografii gminy M. G., wieś G. przedstawia trend wzrostowy.

Kierunki polityki przestrzennej dotyczące dziedzictwa kulturowego gminy przewidują, że w celu ochrony dóbr kultury, kształtowanie układów urbanistycznych winno umożliwić ich zachowanie, ochronę przed dewaloryzacją oraz udostępnienie przestrzeni kulturowej społeczeństwu m.in., poprzez: wkomponowanie zabytkowych obiektów we współczesne struktury funkcjonalno – przestrzenne oraz powiązanie funkcjonalno - przestrzenne historycznych obiektów z krajobrazem naturalnym.

Ustalenia planu mają m.in. na celu pozostawienie możliwości przekształcenia istniejącego pałacu na budynek mieszkalny (z zachowaniem wszelkich wytycznych konserwatorskich). Takie działanie może być najodpowiedniejszą formą ochrony dla tego obiektu, idealnie wkomponuje go w struktury funkcjonalno - przestrzenne wsi G., oraz pozwoli zaspokoić potrzeby mieszkańców. W ocenie organu ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt 3-5 skargi organ podał, że władztwo planistyczne należy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania przez gminę polityki przestrzennej. Podlega ono ograniczeniu m.in.:

- poprzez kilkuszczeblowy system planowania przestrzennego, który zobowiązuje organy gminy do uwzględnienia treści aktów planistycznych opracowywanych na szczeblu krajowym i regionalnym (w szczególności planu zagospodarowania przestrzennego województwa, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, programów zawierających zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym);

- w przypadkach, gdy normy zadaniowe są precyzowane poprzez przepisy ustaw szczególnych, determinujących sposób wprowadzania ograniczeń w sferze prawnej jednostek (m. in. w zakresie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, prawa geologicznego i górniczego).

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zabytkowym zespołem dworsko - folwarcznym obejmującym dwór, park, spichlerz, oborę oraz gorzelnię. Został on wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].06.1989 r. i oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. , jako zabytek strefy "A" - ścisłej ochrony konserwatorskiej o bardzo dobrze zachowanej historycznej strukturze przestrzennej do bezwzględnego zachowania. W strefie zakłada się priorytet wymagań konserwatorskich i konieczność opracowania planu szczegółowego i rewaloryzacji. Swoje wnioski do projektu planu wniósł W. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P., Delegatura w L. pismem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], następnie projekt planu został uzgodniony przez ww. organ. Z zaleceń Konserwatora Zabytków wynika, iż w budynkach wpisanych do rejestru zabytków należy zachować ich bryłę, architektoniczny podział i wystrój elewacji, geometrię dachu, rodzaj i kolor pokrycia dachowego, więźbę dachową, historyczny układ pomieszczeń, historyczną, zabytkową stolarkę okienną i drzwiową (zewnętrzną i wewnętrzną). Z uwagi na wartości zabytkowe parków podworskich zaleca się wprowadzanie na obszarach z nimi sąsiadujących, jedynie funkcji neutralnych dla otoczenia; wyklucza się w związku z tym funkcje mogące zakłócać ich walory i ograniczać możliwości prawidłowego funkcjonowania, w tym przede wszystkim uciążliwe (np. hodowla trzody chlewnej), wiążące się z gospodarką odpadami, śmieciami, odorem itd.

Organ nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miejską M. G. zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego. Organ wskazał w tym zakresie, że uwag wniesionych do projektu m.p.z.p. nie można traktować jako środka prawnego służącego ochronie interesów indywidualnych podmiotu wnoszącego uwagi, a wniesione uwagi nie wiążą organu sporządzającego projekt planu.

Obecna na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego podała, że podtrzymuje skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi G., Gmina M. G., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r. jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j., w tekście przywoływany jako "u.p.z.p."). Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.zwanej dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W takim przypadku, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości lub w części.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał kwestię interesu prawnego do wniesienia skargi przez N. M.. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z treści skargi oraz z załączonego do niej wydruku z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych wynika, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], na planie objętej symbolem [...], 4R, 5R i 6WS. Wobec tego interes prawny do wniesienia skargi przysługiwał skarżącemu wyłącznie co do ww. działek. Oznacza to, że skarżący nie mógł skutecznie podnosić zarzutów co do terenów oznaczonych symbolem [...], 7WS i 1MN. Sąd rozpoznając niniejszą skargę odniósł się wyłącznie do terenów, znajdujących się w granicach działki nr [...].

Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu gminy. Podejmując uchwałę w przedmiocie planu miejscowego Rada Miasta działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową Uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną.

W tym miejscu wskazać trzeba, z uwagi na podniesiony w skardze zarzut, że skarżący błędnie utożsamia wskazane w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. uzgodnienia z uwagami mieszkańców składanymi do projektu planu. Art. 17 pkt 9 u.p.z.p. odnosi się do opinii i uzgodnień, o których mowa w art 17 pkt 6 lit. a i b. Możliwość składania uwag do projektu planu (wyłożonego do publicznego wglądu) przewiduje zaś art. 17 pkt 11. Z dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ wynika, że w toku prac nad planem uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie, jak i projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu. Skarżący złożył swoje uwagi, które nie zostały uwzględnione (k. 27-30 akt). Wobec tego zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 uznać należy za niezasadny.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, skarżący podnosił, że wprowadzone w planie ustalenia są niezgodne z obowiązującym Studium, w szczególności w zakresie zmiany przeznaczenia terenów i wydzielenia ich w planie pod tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji oraz tereny zieleni urządzonej.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2016, art. 9 Nb 3). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek między studium a planem miejscowym (który, zauważmy, w stanie prawnym obowiązującym przed (...) października 2010 r. wyrażał się w ściślejszej formule wymaganej "zgodności" jednego aktu z drugim). Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium ( por. wyroki NSA: z 12.06.2014 r., II OSK 66/13; z 06.12.2017 r., II OSK 1107/16 – CBOSA).

Obszar objęty Planem miejscowym, w tym działka skarżącego, według zapisów Studium został przeznaczony pod tereny zwartego zainwestowania wsi z dopuszczeniem realizacji uzupełniających funkcjami niekolidującymi, turystyka i rekreacja, zieleń zorganizowana (w ramach parku) oraz zabytkowe parki podworskie. Co więcej, teren objęty planem znajduje się w subrejonie A3 zachodnim, który wprawdzie wskazany został do intensyfikacji rolnictwa, jednak w ustaleniach rozwoju dla tych terenów przewidziano także inne funkcje, takie jak: dopuszczenie realizacji uzupełniających- zabudowa mieszkaniowa i funkcje niekolidujące z nią, rozwój działalności gospodarczej niezwiązanej bezpośrednio z rolnictwem np. usługi i handel. W Studium zwrócono również uwagę na konieczność ochrony drzewostanów parkowych we wsi G. (a więc również na działkach nr [...]) oraz, co szczególnie istotne, ograniczenie negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko, dążenie do zwiększenia stopnia wykorzystania istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu. Studium przewiduje również, aby na tych terenach rozwijały się turystyka i rekreacja. Ponadto uwzględniono stan zasobów kulturowych gminy- takich jak zespoły pałacowo- parkowe. Na terenie objętym planem, mimo wydzielenia geodezyjnego działek, znajduje się zespół pałacowo dworski z XIX w. Obejmuje on zabytkowy dworek (dz. nr [...]), dom ogrodnika (dz. nr [...]) oraz spichlerz, gorzelnię i oborę (dz. nr [...] należąca do skarżącego). Studium zawiera ustalenia dotyczące zachowania i ochrony zespołów pałacowo dworskich, przewidując wkomponowanie zabytkowych obiektów we współczesne struktury funkcjonalno- przestrzenne i powiązanie ich z krajobrazem naturalnym. W tej strefie przewiduje się priorytet wymagań konserwatorskich, które obejmują należące do skarżącego oborę, gorzelnię i spichlerz. Końcowo należy wskazać, że Studium przewiduje w ramach kierunków polityki przestrzennej sfery społeczno- gospodarczej rozwój mieszkalnictwa i poprawę jakości życia mieszkańców gminy.

Zestawiając powyższe ustalenia Studium, z zapisami planu miejscowego stwierdzić należy, że pozostają one z nimi w zgodzie. Nie jest bowiem tak jak twierdzi skarżący, że tereny te przeznaczono wyłącznie pod intensywny rozwój rolnictwa. Studium przewiduje realizację innych, nierolniczych funkcji terenu, np. usług, sportu i rekreacji. Z uwagi na to, że znaczna część działki objęta jest założeniami zespołu dworsko- folwarcznego, przewidziano tereny zieleni urządzonej. Przy tym wydzielono dwa obszary oznaczone symbolem R, na których skarżący z przeznaczeniem rolniczym. Również dopuszczenie pewnych rodzajów zabudowy na terenie [...] nie jest niezgodne ze Studium. Stwierdzić więc należało, że wbrew zarzutom skargi plan miejscowy realizuje postanowienia Studium. Jeszcze raz Sąd wskazuje, że wiele z argumentów podnoszonych w skardze odnosiło się do innych, niż będące własnością skarżącego terenów, wobec czego nie mogły być one przedmiotem skargi.

Aktualnie więc na terenach o symbolu [...], nie tylko, jak wskazano w skardze: “trudno sobie wyobrazić działające chlewnie w budynkach zabytkowych", a w obecnym kształcie hodowla trzody chlewnej nie może tam być prowadzona.

Skarżący wskazywał również, że bezpodstawnie w planie miejscowym pozbawiono go możliwości zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R. Sąd zwraca jednak uwagę, że tego rodzaju sytuacja sama w sobie nie stanowi o naruszenia prawa. Jak wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ramach planu miejscowego rozstrzyga się m.in. o przeznaczeniu terenów i zasadach ich zagospodarowania, w tym zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p.). Dopuszczalne jest więc wprowadzanie w planie miejscowym określonych ograniczeń w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów, zwłaszcza w sytuacji gdy w grę wchodzą użytki rolne, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju grunty wykorzystywane powinny być na cele upraw rolnych, nie zaś do celów zabudowy. Nie doszło więc do przekroczenia granic władztwa planistycznego, ani naruszenia art 140 kc. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego.

Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżący, iż plan miejscowy zakazuje odbudowy obiektów zabytkowych. Brak bowiem takiego zapisu w planie.

Dalej należy wskazać, że wbrew temu, co twierdzi skarżący w Planie miejscowym zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem “usług" gdyż lokalny prawodawca w § 7 ust. 2 pkt 1 podał, że chodzi o zabudowę usługową w zakresie agroturystyki, turystyki, małej gastronomii, handlu. Nie jest też tak, że pojęcie usług swoim zakresem miałoby obejmować działalność rolną. Jednocześnie brak definicji “obiektu gospodarczego" wynika z tego, że pojęcie to należy rozumieć tak jak w ustawie z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2020 poz. 1333), gdzie zdefiniowano obiekty gospodarcze (związane z produkcją rolną).

Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi w zakresie braku oznaczenia w planie odległości dróg od nowych planowanych budynków. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w Planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, że plan ma określać odległość dróg od budynków. Brak też było po stronie organu obowiązku wyznaczenia w m.p.z.p. komunikacji w terenie po podziale działek.

Sąd wskazuje, że zarówno w § 1 ust. 4 jak i w § 2 ust. 1 pkt 5 i 6 m.p.z.p. w sposób jasny i zrozumiały użyto wszelkich sformułowań (w tym odczasownikowych) i interpretacja tych przepisów planu nie powoduje trudności interpretacyjnych. W § 1 ust. 4 m.p.z.p. lokalny prawodawca wskazał jaki cel przyświecał przy podjęciu planu. Używając pojęcia “niekolidujące" nawiązano do jego użycia w zapisach Studium. Z § 2 ust. 1 pkt 5 i 6 m.p.z.p. wynika co należy rozumieć przez przeznaczenie terenu podstawowe i uzupełniające. Definicje te również są jasne. Zarzuty skarżącego w tym zakresie okazały się również niezasadne.

Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.