Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obrony Górek Czechowskich z siedzibą w Lublinie na uchwałę nr 424/XIII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2025 r. w sprawie uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla Obszarów Nr 1 i Nr 2, położonych w Lublinie w rejonie ulic: Bohaterów Września, Poligonowej, Gen. Bolesława Ducha, Północnej, Koncertowej, Zelwerowicza postanawia: I. na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE, seria C z 2016 r., nr 202, s. 47) skierować do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne o następującej treści: "Czy art. 9 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. UE, seria L z 2005 r., nr 124, s. 1), w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE, seria C z 2007 r. nr 303, s. 1) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one regulacjom prawa krajowego, które uzależniają dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt normatywny w postaci uchwały organu gminy (w sprawie zintegrowanego planu inwestycyjnego), od wykazania przez podmiot wnoszący skargę naruszenia jego własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego (uprawnienia), co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność wniesienia skargi przez organizację społeczną, działającą w imieniu członków zainteresowanej społeczności lokalnej?"; II. na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przedstawionego w pkt I pytania prejudycjalnego.

1. Ramy prawne

1.1. Prawo Unii Europejskiej

1.1.1. Przepisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. UE, seria L z 2005 r., nr 124, s. 4; dalej jako: Konwencja z Aarhus), stanowią:

Art. 2 (Definicje):

W rozumieniu niniejszej konwencji, [...]

2. "Władza publiczna" oznacza:

(a) organy administracji publicznej na krajowym, regionalnym lub innym poziomie, [...]

Definicja ta nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza. [...]

4. "Społeczeństwo" oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy.

5. "Zainteresowana społeczność" oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie.

Art. 3 (Postanowienia ogólne)

1. Każda ze Stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do [...] dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia

i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji. [...]

Artykuł 6 (Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć)

1. Każda ze Stron:

(a) będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I,

(b) będzie, zgodnie z jej prawem krajowym, stosować postanowienia niniejszego artykułu również do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. W tym celu Strony określą, czy takie proponowane przedsięwzięcie podlega tym postanowieniom, oraz

(c) może zdecydować, w indywidualnych przypadkach, jeśli prawo krajowe tak przewiduje, aby nie stosować postanowień niniejszego artykułu do planowanych przedsięwzięć służących celom obrony narodowej, jeśli uzna, iż zastosowanie ich mogłoby mieć szkodliwy wpływ na te cele. [...]

Artykuł 7 (Udział społeczeństwa w odniesieniu do planów, programów

i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska):

Każda ze Stron podejmie odpowiednie praktyczne lub inne postanowienia, aby społeczeństwo uczestniczyło w przygotowywaniu planów i programów mających znaczenie dla środowiska, w ramach przejrzystych i bezstronnych mechanizmów, otrzymując uprzednio niezbędne informacje. W ramach tych mechanizmów stosowany będzie artykuł 6 ustępy 3, 4 i 8. Zakres podmiotowy udziału społeczeństwa określi właściwa władza publiczna, biorąc pod uwagę cele niniejszej konwencji. [...]

Artykuł 8 (Udział społeczeństwa w przygotowywaniu przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych

Każda ze Stron będzie starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa, na odpowiednim etapie i gdy wszystkie warianty są jeszcze możliwe, w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. [...]

Rezultaty udziału społeczeństwa brane będą pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe.

Artykuł 9 (Dostęp do wymiaru sprawiedliwości)

[...]

2. Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

(a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie,

(b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki,

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym

i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji.

Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b).

Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym.

3. Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.[...]

2.1.2. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE, seria C z 2007 r.

Nr 303, s. 1; dalej jako: Karta) stanowi:

Art. 47

Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego

i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości;

2.1.3. Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE, seria L, z 1992, nr 206, s. 7, ze zm.; dalej jako: dyrektywa siedliskowa), stanowi:

Artykuł 12

1. Państwa Członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:

a) jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących

b) celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji

c) celowego niszczenia lub wybierania jaj

d) pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku. [...]

2.2. Prawo polskie

2.2.1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej jako: Konstytucja RP), stanowi:

Art. 9.

Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Art. 87.

1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Art. 91.

1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Art. 184.

Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

2.2.2. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.), stanowi:

Art. 3.

§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie.

§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

[...]

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

[...]

Art. 33.

§ 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

[...]

§ 2. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Art. 58.

§ 1. Sąd odrzuca skargę:

[...]

5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; [...]

2.2.3. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), stanowi:

Art. 91.

1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. [...]

Art. 101.

1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

[...]

2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. [...]

2.2.4. Ustawa 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), stanowi:

Art. 14.

1. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", [...].

[...]

8. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Art. 28.

1. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. [...]

Art. 37ea.

1. Na wniosek inwestora złożony za pośrednictwem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta rada gminy może uchwalić zintegrowany plan inwestycyjny.

2. Zintegrowany plan inwestycyjny obejmuje obszar inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej.

3. Zintegrowany plan inwestycyjny jest szczególną formą planu miejscowego. [...]

Art. 37ed.

1. Przez umowę urbanistyczną inwestor zobowiązuje się na rzecz gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej.

[...]

7. Załącznikiem do umowy urbanistycznej jest projekt zintegrowanego planu inwestycyjnego. [...]

2.2.5. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, ze zm.; dalej jako: ustawa środowiskowa), stanowi:

Art. 3.

1. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

[...]

8) ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu;

[...]

10) organizacji ekologicznej - rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska;

[...]

13) przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty;

14) strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności:

a) uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko,

b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko,

c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii,

d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu; [...]

Art. 44.

1. Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

3. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

4. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. [...]

Art. 46.

1. Przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt:

1) planu ogólnego gminy oraz planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także koncepcji rozwoju kraju, strategii rozwoju, programu, polityki publicznej i dokumentu programowego, z zakresu polityki rozwoju, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; [...]

Art. 59.

1. Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 albo jeżeli o jej przeprowadzenie wystąpi podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia lokalizowanego na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. [...]

Art. 60.

Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:

1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. [...]

Art. 63.

1. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria: [...]

Art. 71.

1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Art. 72.

1. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:

1) decyzji o pozwoleniu na budowę, [...] wydawanych na podstawie ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [...];

2.2.6. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, ze zm.; dalej jako: P.b.), stanowi:

Art. 28.

1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. [...]

Art. 35.

1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, [...]

2. Stan faktyczny.

2.1. Stowarzyszenie Obrony Górek Czechowskich z siedzibą w Lublinie (dalej jako: Stowarzyszenie) wniosło skargę na uchwałę nr 424/XIII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia

4 września 2025 r. w sprawie uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla Obszarów Nr 1 i Nr 2, położonych w Lublinie w rejonie ulic: Bohaterów Września, Poligonowej, Gen. Bolesława Ducha, Północnej, Koncertowej, Zelwerowicza (dalej jako: uchwała w sprawie ZPI).

2.2. Zaskarżoną uchwałą przyjęto ZPI dla obszaru, określanego tradycyjnie jako tzw. Górki Czechowskie. Obszar ten, jakkolwiek nie podlega ścisłej ochronie prawnej (nie należy do obszarów Natura 2000, nie jest objęty formami obszarowej ochrony przyrody, w szczególności takimi jak park narodowy czy rezerwat przyrody), ma jednak istotne walory przyrodnicze i środowiskowe w perspektywie całego miasta. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin (część II – Kierunki; załącznik nr 2 do Uchwały Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r.; dalej jako: Studium) ustalono "Strefę ochrony walorów przyrodniczych

i krajobrazowych obszaru Górek Czechowskich", obejmującą "jeden z najcenniejszych przyrodniczo i krajobrazowo rejonów miasta". W zakresie kierunków zagospodarowania dla strefy ustalono jako funkcję wiodącą zieleń ogólnodostępną o charakterze parkowym wraz z programem towarzyszącym. Funkcję uzupełniającą stanowi program usługowy

i mieszkaniowy, w tym możliwość realizacji usług. Część terenu Górek wchodzi w skład Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH). Jest to system ekologiczny, w skład którego wchodzą tereny posiadające znaczące (w skali miasta) uwarunkowania środowiskowe. Dla obszarów wchodzących w skład ESOCH celem nadrzędnym jest zachowanie krajobrazu oraz powiązań ekologicznych poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego. Wyklucza się możliwość zabudowywania tych obszarów w sposób niweczący przyrodnicze funkcje systemu. We wskazanej strefie, przewiduje się również utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (s. 9, 31-32, 162 Studium). Na obszarze Górek Czechowskich stwierdzono bytowanie gatunków zwierząt objętych ścisłą ochroną (m. in. Chomika europejskiego – Cricetus cricetus).

2.3. Uzasadniając legitymację skargową (art. 101 ust. 1 u.s.g.) Stowarzyszenie wskazało na cztery grupy argumentów:

(1) uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2025 r. (II OPS 1/25), zgodnie z którą organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego – jako podmiot na prawach strony (art. 33 § 2 p.p.s.a.);

(2) gwarancje praw procesowych przysługujących stowarzyszeniom w świetle prawa europejskiego i orzecznictwa sądów europejskich, w szczególności wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej jako: ETPC) z 9 kwietnia 2024 r. w sprawie Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i inni przeciwko Szwajcarii (skarga nr 53600/20);

(3) gwarancje praw procesowych wynikające z Konwencji z Aarhus, której postanowienia (w ocenie skarżącej) sąd administracyjny powinien stosować bezpośrednio, jako normy wynikające z ratyfikowanej umowy międzynarodowej;

(4) charakter Stowarzyszenia i jego działalności – skarżące jest stowarzyszeniem zarejestrowanym, które działa od lat, broniąc obszaru Górek Czechowskich przed ingerencją naruszającą przepisy ochrony środowiska.

Stowarzyszenie podkreśliło, że odrzucenie jego skargi oznaczałoby odebranie drogi sądowej w sposób naruszający standardy europejskie. Podkreśliło ponadto, że ma wśród swoich członków osoby, które mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie ZPI i których indywidualny interes zostanie naruszony poprzez jego realizację.

2.4. Merytoryczne zarzuty skargi Stowarzyszenia dotyczą m.in. kwestii: naruszenia procedury planistycznej poprzez brak głosowania przez Radę Miasta nad zgłoszonymi uwagami, które nie zostały uwzględnione; niezgodności ustaleń ZPI z ustaleniami Studium; braku ustaleń w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; wadliwego określenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych oraz ustaleń dotyczących parametrów zabudowy; wadliwego określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

2.5. W piśmie procesowym z 11 marca 2026 r. Stowarzyszenie przedstawiło dodatkowe argumenty na uzasadnienie swojej legitymacji skargowej, wywodząc, że prawo do zaskarżenia uchwały opiera dodatkowo na fakcie, że zgłoszone przez nie uwagi

i wnioski w toku podejmowania uchwały nie zostały prawidłowo rozpoznane.

2.6. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, wniosła o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej Stowarzyszenia. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na orzecznictwo sądowe, wykluczające dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przez organizację społeczną, która nie wykazała własnego, indywidualnego interesu prawnego. Stwierdził również, że uchwała NSA, na którą powołuje się Stowarzyszenie, nie odnosi się do kwestii legitymacji skargowej.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi organ stwierdził, że są one nieuzasadnione i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, z którego wynika, że żadne z podnoszonych przez Stowarzyszenie naruszeń prawa nie miały miejsca przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

3. Dopuszczalność pytań prejudycjalnych w kontekście prawa unijnego.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Lublinie jest sądem krajowym, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). WSA w Lublinie jest sądem w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE. Rozstrzygnięcie przedstawionego pytania prawnego, mającego na celu wykładnię przepisów prawa Unii Europejskiej, jest niezbędne do rozpoznania sprawy i wydania wyroku przez WSA.

3.2. Dopuszczalność kierowania przez sądy krajowe pytań prejudycjalnych mających na celu wykładnię przepisów Konwencji z Aarhus jako elementu unijnego porządku prawnego jest potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Ponieważ Konwencja z Aarhus została podpisana przez Wspólnotę i następnie zatwierdzona decyzją nr 2005/370, dlatego też zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postanowienia tej konwencji stanowią od tej pory integralną część porządku prawnego Unii (zob. wyrok Trybunału z 8 marca 2011 r., w sprawie C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, ECLI:EU:C:2011:125, pkt 30-31, a także wyrok Trybunału z 14 stycznia 2021 r., w sprawie C-826/18, Stichting Varkens, ECLI:EU:C:2021:7 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).

3.3. Merytoryczna ocena sprawy przez sąd administracyjny jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że skarga spełnia formalne przesłanki dopuszczalności, co obejmuje również badanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedstawione w pytaniu prejudycjalnym zagadnienie odnosi się do kwestii oceny legitymacji skargowej podmiotu, który wniósł skargę. Chodzi o wpływ przepisów prawa międzynarodowego, stanowiącego zarówno element unijnego, jak i krajowego porządku prawnego, na wykładnię krajowych przepisów proceduralnych odnoszących się do gwarancji ochrony sądowej w sprawach, w których występują problemy z zakresu szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska.

3.4. Należy jednak już w tym miejscu zaznaczyć, że formalna ocena dopuszczalności skargi w sposób korzystny dla skarżącego Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie otworzy drogę do merytorycznej oceny sprawy, w której pojawiają się zagadnienia (zarzuty skargi) dotyczące unijnych standardów ochrony niektórych gatunków zwierząt (dyrektywy siedliskowej). Kwestia ta będzie poruszona szerzej w dalszych wywodach.

4. Uzasadnienie wystąpienia sądu krajowego z pytaniem prejudycjalnym.

4.1. Zintegrowany plan inwestycyjny (dalej jako: ZPI), będący przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, jest kwalifikowany przez ustawodawcę krajowego jako akt prawa miejscowego (ZPI jest rodzajem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 14 ust. 8 i art. 37ea ust. 3 u.p.z.p.), czyli aktu normatywnego, którego specyfiką jest terytorialnie ograniczony zakres obowiązywania (art. 87 ust. 3 Konstytucji RP). ZPI jest przyjmowany w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – rady gminy.

4.2. Podstawą prawną oceny legitymacji skargowej w przypadku skarg do sądu administracyjnego na uchwały rady gminy jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

4.3. Przepis ten obowiązuje w krajowym porządku prawnym od 1990 r., zatem doczekał się bogatego orzecznictwa sądowego. Stanowisko zarówno orzecznictwa, jak

i doktryny jest stabilne i ugruntowane i można je wyrazić następującymi tezami:

Po pierwsze, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, nie zmierza do ochrony interesu ogólnego (publicznego). Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.

Po drugie, interes prawny skarżącego, do którego odnosi się art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi o interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo.

Po trzecie, interes prawny skarżącego musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie pośredni, abstrakcyjny i potencjalny.

Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. można mówić dopiero w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś konkretne prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

4.4. Z kolei w odniesieniu do art. 101 ust. 2a u.s.g. (zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę), wskazuje się, że uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny został naruszony uchwałą, dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców, powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. przykładowo: wyroki NSA z 9 czerwca 2010 r.,

II OSK 606/10; z 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11; postanowienie WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2025 r., III SA/Wa 978/25).

4.5. W rozpoznawanej sprawie skarżącym jest Stowarzyszenie, które wywodzi, że ma legitymację skargową, reprezentując interesy zbiorowe mieszkańców, wywodzone z prawa do życia w środowisku wolnym od negatywnego wpływu na zdrowie i życie ludzkie, realizując swoje cele statutowe, obejmujące ochronę cennego przyrodniczo obszaru Górek Czechowskich przed nieuzasadnioną ingerencją, naruszającą przepisy (w tym z zakresu ochrony środowiska).

4.6. W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych od dawna panuje ugruntowany, jednolity pogląd, zgodnie z którym legitymacja skargowa stowarzyszeń

i innych organizacji społecznych do zaskarżenia uchwały rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia własnego, a nie ogólnego interesu prawnego (por. przykładowo: wyroki NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11; z 6 maja 2016 r.,

II OSK 2088/14; z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1558/17; z 25 lutego 2025 r., II OSK 1537/22; z 18 stycznia 2023 r., III OSK 2609/22; z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2435/23; z 25 września 2025 r., II OSK 1738/25; postanowienie WSA w Gdańsku z 11 września 2025 r., III SA/Gd 313/25; postanowienie WSA w Olsztynie z 7 stycznia 2025, II SA/Ol 774/24; postanowienie WSA w Opolu z 14 listopada 2025 r., I SA/Op 670/25; postanowienie WSA w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 426/23; postanowienie WSA w Warszawie z 15 lutego 2023 r., VII SA/Wa 1591/22; postanowienie WSA we Wrocławiu z 26 sierpnia 2025 r., II SA/Wr 489/25).

Jeśli stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną, to same cele statutowe stowarzyszenia nie świadczą o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15; postanowienie NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 2435/23).

4.7. Legitymacji skargowej organizacji społecznej nie można również opierać na celach i zadaniach organizacji, określonych w jej statucie. Cele statutowe mogłyby uzasadniać legitymację skargową tylko wówczas, gdyby była oparta na formule skargi powszechnej (actio popularis). Organizacja społeczna (np. stowarzyszenie) nie może zaskarżyć uchwały organu rady gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie jest przesłanką zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 u.s.g. (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., II OSK 1457/05; wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09; postanowienie NSA z 12 października 2001 r., II SA 138/01).

4.8. W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych ukształtował się zatem paradygmat oceny legitymacji skargowej, który można opisać następująco: akty planowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności (i innych praw rzeczowych) do nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania postanowień tych aktów. Podmiot wnoszący skargę na taki akt musi wykazać naruszenie uprawnienia albo interesu prawnego. Legitymowanym do wniesienia skargi na akt z zakresu planowania przestrzennego jest zatem tylko taki podmiot, który dysponuje prawem własności (ew. innym tytułem prawnym) do nieruchomości, na którą oddziałują postanowienia zaskarżonego aktu. Oddziaływanie to polega na wpływie postanowień planu na uprawnienia i obowiązki wynikające z tytułu prawnego do nieruchomości.

4.9. Podejścia polskich sądów administracyjnych do oceny legitymacji skargowej organizacji społecznych nie zmienia również argumentacja tych podmiotów odwołująca się do Konwencji z Aarhus. Polskie sądy administracyjne podkreślają, że w Konwencji zamieszczono gwarancje dotyczące potrzeby zapewnienia drogi sądowej dla tzw. członków społeczności zainteresowanej, pozostawiając jednak kwestie zakresu uprawnień w tym względzie (legitymacji skargowej) do uregulowania w ramach porządku prawa krajowego. Posiadaczami praw przewidzianych w art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus są "członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym". Konwencja nie wyklucza skargi w innych sprawach niż rozstrzygane na podstawie art. 6, ale uzależnia to od przepisów prawa krajowego. Postanowienia Konwencji nie rozszerzają kręgu podmiotowego uprawnionych do zaskarżenia we własnym imieniu uchwał, określonego przepisem art. 101 u.s.g. (por. wyrok NSA

z 18 grudnia 2009 r., II OSK 1539/09; postanowienia NSA z 21 lipca 2022 r., III OSK 1512/22; z 16 stycznia 2024 r., III OSK 3283/23; wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2010 r., II SA/Kr 744/10).

4.10. Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała z dnia 4 września 2025 r. w sprawie uchwalenia ZPI była już przedmiotem dwóch skarg, wniesionych do WSA w Lublinie. Obydwie te skargi zostały odrzucone, z powodu niewykazania przez skarżących legitymacji skargowej (prawomocne postanowienia WSA w Lublinie z 17 grudnia 2025 r. w sprawach o sygn. II SA/Lu 711/25 i II SA/Lu 712/25).

4.11. W pierwszej z tych spraw skargę wniosło stowarzyszenie z siedzibą w Oświęcimiu, które wywodziło swoją legitymację skargową z celów działalności określonych w statucie oraz faktu wieloletniego zaangażowania na rzecz ochrony przyrody Lublina

i regionu. Sąd odrzucił skargę, wywodząc, że stowarzyszenie nie wykazało, aby w jakikolwiek sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu (lub uprawnienia), polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Wykluczone jest przy tym wniesienie przez stowarzyszenie skargi na uchwałę rady gminy wyłącznie w interesie bliżej nieoznaczonych osób (mieszkańców i lokalnych organizacji społecznych).

4.12. Z kolei w drugiej ze wskazanych spraw skargę wniosła osoba fizyczna, wywodząca, że skargę wnosi w imieniu grupy mieszkańców, których listę (częściowo nieczytelną, obejmującą 148 osób) dołączyła do skargi. Uzasadniając legitymację skargową grupy mieszkańców, którą reprezentuje, skarżący wskazał, że jako społeczność lokalna poniesie ona bezpośrednie skutki realizacji uchwały w postaci pogorszenia warunków życia, jakości powietrza, dostępu do terenów zieleni oraz ograniczenia walorów przyrodniczych i krajobrazowych Górek Czechowskich. Sąd odrzucił skargę, stwierdzając, że skarżący nie wykazał, aby istniał jakikolwiek bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją samego skarżącego lub kogokolwiek z grupy mieszkańców, których ma reprezentować. Skarżący nie wykazał, aby on sam lub ktokolwiek z grupy mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę, dysponował tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości na terenie objętym zakresem zaskarżonej uchwały albo w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji.

4.13. Rozpoznawana sprawa jest w ocenie sądu odsyłającego inna niż poprzednie dwie, w których skargi zostały odrzucone. Okoliczności sprawy oraz powołana w skardze argumentacja wskazują, że skarżące Stowarzyszenie może być kwalifikowane jako "zainteresowana społeczność" w rozumieniu art. 2 ust. 5 Konwencji.

Jest to sytuacja odmienna niż w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 711/25, w której skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło argumentacji, która pozwalałaby na jego kwalifikowanie jako zainteresowanej społeczności. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie wywodzi, że zostało założone w celu obrony walorów przyrodniczych Górek Czechowskich, podejmowało działania w toku procedury planistycznej, jego członkami są osoby fizyczne, mieszkające w sąsiedztwie terenu objętego postanowieniami zaskarżonego ZPI.

4.14. Jak wskazano wyżej, Stowarzyszenie opiera swoją legitymację skargową (uprawnienie do zaskarżenia uchwały w sprawie ZPI) na kilku argumentach.

4.15. Po pierwsze powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2025 r. (II OPS 1/25). Argument ten nie daje podstaw do wywodzenia legitymacji skargowej Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie.

Powoływana uchwała dotyczyła zupełnie innego zagadnienia prawnego – udziału w charakterze stron postępowania przed sądem administracyjnym (tzw. uczestników na prawach strony) podmiotów, które nie wniosły skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała NSA przesądziła, że w sprawach skarg na uchwałę organu gminy (dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących) uczestnikami na prawach strony (art. 33 § 2 p.p.s.a.) mogą być podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego, jak również organizacje społeczne, nie powołujące się na własny interes prawny, lecz zgłaszające udział w sprawie innej osoby, jeżeli sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności.

Jest to jednak zupełnie inne zagadnienie niż problem występujący w rozpoznawanej sprawie. Czym innym jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które toczy się na skutek skargi wniesionej przez legitymowany podmiot, czym innym zaś ocena samej legitymacji skargowej. W pierwszym przypadku chodzi o udział w już toczącym się postępowaniu, zainicjowanym skargą uprawnionego podmiotu, w drugim – o kwestię pierwotną i podstawową – o to, kto może zainicjować postępowanie przed sądem administracyjnym, kto jest legitymowany do wniesienia skargi. Odmienność tych kwestii podkreśla również to, że są one rozstrzygane w oparciu o całkowicie odrębne podstawy prawne (w przypadku dopuszczenia do udziału – art. 33 § 2 p.p.s.a., w przypadku legitymacji skargowej – art. 101 ust. 1 u.s.g.).

4.16. Po drugie, Stowarzyszenie wywodzi swoje uprawnienie do wniesienia skargi bezpośrednio z przepisów Konwencji z Aarhus – twierdzi, że sąd administracyjny powinien pominąć przepisy krajowe (art. 101 ust. 1 u.s.g.) i zastosować bezpośrednio przepisy Konwencji. Taki zabieg jest w ocenie sądu niedopuszczalny z dwóch względów.

W orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że art. 9 Konwencji nie jest przepisem o bezpośredniej skuteczności (por. powoływany wyżej wyrok w sprawie

C-240/09, pkt 45). Jakkolwiek wypowiedzi te odnoszą się zasadniczo do prawa unijnego, to nie ma żadnych podstaw do tego, aby taki bezpośredni skutek wywodzić w krajowym porządku prawnym.

Ponadto, pominięcie przepisu krajowego o jednoznacznej treści, którego interpretacja jest ugruntowana od lat w orzecznictwie krajowych sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne w jednostkowym orzeczeniu sądu, zwłaszcza niższej instancji. Ze względu na skutki takiego zabiegu, wykraczające daleko poza jednostkową sprawę rozpatrywaną przez dany sąd administracyjny, konieczne jest zastosowanie takiego mechanizmu prawnego, który pozwoli rozciągnąć skutki przyjętego rozstrzygnięcia na podobne sprawy zawisłe w przyszłości przed sądami administracyjnym. Do tej kwestii będą nawiązywać dalsze wywody uzasadnienia.

4.17. Po trzecie, Stowarzyszenie próbuje uzasadnić swoją legitymację skargową odwołaniem się do orzecznictwa ETPC w sprawach dotyczących ochrony środowiska – w szczególności wyroku w sprawie Verein KlimaSeniorinnen.

Należy zauważyć, że wyrok jest o tyle pomocny w rozpoznawanej sprawie, że system ochrony sądowej przed ETPC oparty jest na podobnym modelu jak w przypadku polskich sądów administracyjnych – wyklucza on dopuszczalność wnoszenia skarg powszechnych (actio popularis) i wymaga wykazania bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu wnoszącego skargę (ofiary naruszenia praw podstawowych chronionych Konwencją). W sprawie Verein kluczowe jest to, że Trybunał uznał za dopuszczalną skargę stowarzyszenia ze względu na obszerną, szczegółową argumentację

i dokumentację, wskazującą, że skarżące stowarzyszenie działało w interesie podmiotów, które wykazały bezpośredni wpływ naruszeń, jakich miało dopuścić się skarżone państwo, na indywidualną sferę prawną tych właśnie podmiotów. Co istotne, skargi wniesione przez podmioty indywidualne, które takiego bezpośredniego wpływu nie były w stanie wykazać, zostały odrzucone z powodu braku przesłanki rationae personae (ofiary naruszenia praw podstawowych chronionych Konwencją).

4.18. Wyrok ETPC nie pozwala na tak daleko idącą korektę przepisów prawa krajowego, jak chce tego Stowarzyszenie. Ma jednak istotne znaczenie w sprawie, przedstawia bowiem argumenty, odnoszące się do prawa do życia w bezpiecznym (zdrowym) środowisku, wywodzonego z praw człowieka gwarantowanych Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka (art. 2 – prawo do życia, art. 8 – prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego). Co więcej, odrzucenie skarg organizacji społecznej (Verein KlimaSeniorinnen) przez sądy krajowe z powodu braku legitymacji skargowej zostało przez Trybunał uznane za naruszenie konwencyjnych gwarancji prawa do ochrony sądowej (art. 6 ust. 1 Konwencji).

Ta argumentacja może mieć istotne znaczenie w perspektywie potencjalnej zmiany paradygmatu oceny legitymacji skargowej organizacji społecznych w polskim porządku prawnym. Zmiana tego paradygmatu wymaga jednak zastosowania mechanizmów rozciągających skutki stanowiska sądu administracyjnego poza konkretną, jednostkową sprawę, o czym będzie mowa w dalszych wywodach.

4.19. Po czwarte, Stowarzyszenie stara się wykazać swoją legitymację skargową poprzez zarzut naruszenia praw społeczności lokalnej do udziału w procedurze planistycznej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest to wystarczające do wywodzenia legitymacji skargowej na tle art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponadto, zagadnienie to nawiązuje już do oceny merytorycznej sprawy – jest to jeden z zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze (naruszenie procedury uchwalania ZPI). Przejście do oceny merytorycznej nie jest jednak możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii formalnej – legitymacji skargowej Stowarzyszenia.

Nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z samego faktu nieuwzględnienia wniosków złożonych w toku procedury planistycznej – nie sposób formułować żadnego roszczenia o uwzględnienie uwag zgłoszonych w toku procedury planistycznej. Proces planistyczny rodzi konieczność harmonizowania ogromnej ilości często przeciwstawnych interesów, nieracjonalne byłoby przyjęcie, że uwagi i wnioski mają charakter wiążący dla organu gminy, takie rozwiązanie uniemożliwiałoby harmonizowanie interesów w procesie planistycznym.

4.20. Choć argumentacja Stowarzyszenia na tym etapie nie jest wystarczająca do wykazania istnienia legitymacji skargowej, przy dotychczasowym stanowisku orzecznictwa sądów administracyjnych, to w ocenie sądu odsyłającego, w sprawie zaistniało zagadnienie, wymagające wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej, które przesądzi o ostatecznej ocenie, czy skarżące Stowarzyszenie jest uprawnione do wniesienia skargi do sądu na uchwałę w sprawie ZPI.

4.21. Z przedstawionych wyżej argumentów wynika, że w krajowym porządku prawnym istnieje paradygmat wykluczający możliwość wnoszenia skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego przez organizacje społeczne, które nie wykazują własnego, indywidualnego interesu prawnego, lecz usiłują działać w imieniu określonej lub nieokreślonej grupy mieszkańców, na których może oddziaływać sporna uchwała.

4.22. W ocenie sądu odsyłającego, nie można wykluczyć konieczności zmiany paradygmatu podejścia do legitymacji skargowej podmiotów takich jak organizacje społeczne w sprawach skarg na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, w których w grę wchodzi zastosowanie przepisów prawa ochrony środowiska, w tym wiążących Rzeczpospolitą Polską regulacji prawa międzynarodowego i prawa Unii Europejskiej.

4.23. Paradygmat oceny legitymacji skargowej opartej na prawie własności pozwala chronić tylko uprawnienia dotyczące korzystania z prawa własności. Nie jest wystarczający, aby chronić uprawnienia naruszone ingerencjami w środowisko, wywodzone z prawa do życia w czystym (bezpiecznym) środowisku, gdyż prawo to nie jest pochodną własności, ale pierwotnego, fundamentalnego prawa do życia oraz prawa do poszanowania prywatności.

4.24. Za zmianą paradygmatu podejścia do legitymacji skargowej organizacji społecznej przemawia specyfika spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska oraz orzecznictwo sądów międzynarodowych, które w sposób jednoznaczny ewoluowało w kierunku uznania indywidualnych uprawnień do życia w bezpiecznym środowisku, wywodzonych z praw człowieka gwarantowanych przepisami prawa międzynarodowego (prawa do życia, prawa do poszanowania życia prywatnego

i rodzinnego). Specyfika tych spraw wyraża się w tym, że potencjalne negatywne oddziaływanie przedsięwzięć na środowisko może godzić w dobra prawnie chronione (życie, zdrowie) wielu jednostek.

4.25. Pojawia się zatem zagadnienie, czy w modelach sądowej kontroli działalności administracji publicznej, opartych na konieczności wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego możliwe jest uzyskanie odpowiedniej ochrony sądowej. Z jednej strony rosnące znaczenie prawa do życia w bezpiecznym (czystym) środowisku, wobec powszechnie znanych zagrożeń dla środowiska i klimatu, przemawiałoby za zmianą podejścia do przesłanek dopuszczalności skargi do sądu. Z drugiej jednakże strony, rozluźnienie surowych wymagań w zakresie legitymacji skargowej grozi zalewem wymiaru sprawiedliwości trudną do oszacowania "falą" skarg i roszczeń, kierowanych przez podmioty jedynie potencjalnie dotknięte negatywnymi skutkami przedsięwzięć (por. obrazową argumentację rzecznik generalnej Julianne Kokott w opinii przedłożonej do sprawy Lesoochranárske zoskupenie – problem "równowagi między Kafką i don Kichotem"; wyrok TSUE z 8 listopada 2016 r., C-243/15, ECLI:EU:C:2016:838; pkt 1-4 opinii).

4.26. Taka zmiana paradygmatu nie jest możliwa poprzez orzeczenie sądu administracyjnego I instancji w jednostkowej sprawie. Polski system prawa nie jest systemem precedensowym, dlatego nie jest możliwe rozwiązanie prowadzące do wydania orzeczenia pomijającego jednoznaczną treść językową art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące wykładni

i stosowania tego przepisu, w jednostkowej sprawie, zawisłej przed sądem administracyjnym I instancji. Skala i skutki zarysowanego problemu wymagają zastosowania takich środków, których zakres oddziaływania będzie wykraczał poza jednostkową sprawę, rozpatrywaną przez sąd administracyjny.

4.27. Istnieją trzy rozwiązania zarysowanego problemu. Pierwszym jest zmiana normatywna, leżąca wyłącznie w gestii ustawodawcy, pozostająca poza jakimkolwiek wpływem sądów administracyjnych.

Drugim jest orzeczenie sądowe o mocy wiążącej wykraczającej poza zakres jednostkowej rozpatrywanej sprawy. Takim orzeczeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. W polskim modelu sądownictwa administracyjnego sąd I instancji nie ma kompetencji do skierowania do NSA wniosku o podjęcie uchwały.

Trzecim wreszcie rozwiązaniem, jedynym jakim w istocie dysponuje sąd administracyjny I instancji, jest skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podstawa do skierowania pytania prejudycjalnego wynika ze źródła problemu, mającego związek ze stosowaniem przepisów, stanowiących element porządku prawnego Unii Europejskiej, dotyczących gwarancji procesowych przysługujących organizacjom społecznym w sprawach wymagających udziału społeczeństwa.

4.28. Zasadniczo prawa procesowe gwarantowane Konwencją z Aarhus nie odnoszą się do aktów normatywnych, co wynika z art. 2 ust. 2 in fine Konwencji (definicja władzy publicznej "nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza"). Taka konstatacja wykluczałaby stosowanie przepisów Konwencji jako dyrektywy interpretacyjnej krajowych przepisów określających przesłanki i tryb zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał stanowiących akty normatywne.

Taka konstatacja mogłaby jednak okazać się pochopna i nietrafiona w takich sprawach, w której przedmiotem są uchwały w sprawie ZPI. Wynika to ze specyfiki planów miejscowych w krajowym porządku prawnym, a jeszcze bardziej ze specyfiki ZPI.

4.29. Jakkolwiek, jak już wyżej wspomniano, prawodawca krajowy kwalifikuje miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty normatywne (akty prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to jednak orzecznictwo i doktryna prawa podkreśla specyficzny charakter miejscowych planów i odrębności w stosunku do klasycznych aktów normatywnych.

4.30. W postanowieniu z 6 października 2004 r. (SK 42/02) polski Trybunał Konstytucyjny, stwierdził, że pomimo treści art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami o szczególnym charakterze. Mieszczą się one między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa. Z jednej strony dotyczą one układów przestrzennych. Ich zadaniem jest ustalanie przeznaczenia określonych terenów zgodnie z przyjętymi lokalnymi potrzebami oraz w ramach zakreślonych przez ustawy dotyczące gospodarki przestrzennej. Plany muszą być ściśle osadzone w konkretnych stanach faktycznych, co zbliża je charakterem do aktów indywidualnych. Z drugiej jednak strony, plan nie jest jednak tylko zbiorem postanowień dotyczących przeznaczenia konkretnych działek, ale

i kolejnych działek, które z nich, w wyniku różnych przekształceń mogą powstać. Związana jest więc z nim specyficzna "wielokrotność" stosowania. Plan odnosi się też do wszystkich kolejnych osób uzyskujących prawo do dysponowania daną przestrzenią. Mamy więc także specyficzną "wielostronność" planów. Ta "wielostronność" i "wielokrotność" nie pozwala zaliczyć miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do klasycznych aktów stosowania prawa. Sytuuje to zatem plany między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami stosowania prawa.

4.31. Wątpliwości dotyczące charakteru prawnego planów miejscowych zaowocowały koncepcją doktrynalną, kwalifikującą je jako odrębną kategorię – generalnych aktów administracyjnych, jako aktów z pogranicza stanowienia i stosowania prawa (generalno-konkretnych), znanych również w innych systemach prawnych (np. niemieckim – die Allgemeinferfügung, francuskim – actes reglementaires; zob. szerzej

E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, passim).

4.32. Specyficzny charakter jeszcze bardziej jest dostrzegalny w przypadku ZPI. Jakkolwiek ZPI jest szczególną formą planu miejscowego, a zatem zachowuje charakter generalny, to jednak ustala warunki realizacji konkretnych inwestycji (inwestycji głównej oraz inwestycji uzupełniającej – art. 37ea ust. 2 u.p.z.p.), co poddaje w wątpliwość drugą konstytutywną cechę aktu normatywnego – abstrakcyjny charakter.

4.33. Mając na uwadze specyficzny charakter ZPI, trzeba jednocześnie podkreślić, że nie jest on bezpośrednią podstawą realizacji konkretnych przedsięwzięć – taką podstawą jest decyzja administracyjna – pozwolenie na budowę, którego treść determinują postanowienia ZPI (art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.).

Na tym tle zarysowuje się właśnie istota problemu – cały system gwarancji proceduralnych, jaki tworzy konwencja z Aarhus skupia się na postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji administracyjnej.

4.34. Z wyżej przedstawionych rozważań wynika, że ZPI nie jest w krajowym porządku prawnym kwalifikowany jako decyzja administracyjna, lecz jako akt normatywny, stąd nie dotyczą go gwarancje wynikające z art. 6 Konwencji.

Jednocześnie, ZPI – jako szczególny rodzaj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, jeżeli wyznacza ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Taka ocena została przeprowadzona w toku uchwalania zaskarżonego ZPI.

4.35. Pojawia się jednak pytanie, czy ze względu na cele i motywy Konwencji (przyczynienie się do ochrony prawa każdej osoby do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i dobrostanu, zapewnienie dostępności dla społeczeństwa skutecznych mechanizmów prawnych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane) należy zapewnić organizacjom społecznym działającym w imieniu zainteresowanej społeczności, drogi sądowej również w zakresie zaskarżenia uchwał w sprawie ZPI.

4.36. Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że polski system prawny otwiera drogę sądową w tych sprawach – jest możliwe wniesienie skargi do sądu na tego rodzaju akt.

Po drugie – specyfika aktu, który zawiera elementy konkretnych rozstrzygnięć, charakterystyczne bardziej dla aktów indywidualnych aniżeli normatywnych. Jeżeli zatem pojęcie decyzji administracyjnej na gruncie Konwencji z Aarhus miałoby być interpretowane w sposób autonomiczny (oderwany od kwalifikacji danego aktu zaskarżonego do sądu w krajowym porządku prawnym), to otwierałoby to drogę do zastosowania gwarancji konwencyjnych do zaskarżania takich aktów jak ZPI.

4.37. Za autonomicznym i elastycznym interpretowaniem pojęcia decyzji administracyjnej na gruncie Konwencji może przemawiać stanowisko Komitetu ds. przestrzegania Konwencji (Compliance Committee; ustanowionego na podstawie art. 15 Konwencji). Nader istotna dla rozpoznawanej sprawy, z uwagi na analogie stanu faktycznego i prawnego, jest w szczególności opinia z 28 lipca 2006 r., dotycząca dostępu organizacji społecznych do drogi sądowej w sprawach aktów planowania przestrzennego w prawie belgijskim. W kwestii analizowanego zagadnienia w opinii podkreślono konieczność elastycznego podejścia do interpretacji pojęcia aktu administracyjnego na gruncie Konwencji: "When determining how to categorize a decision under the Convention, its label in the domestic law of a Party is not decisive. Rather, whether the decision should be challengeable under article 9, paragraph 2 or 3, is determined by the legal functions and effects of a decision, i.e. on whether it amounts to a permit to actually carry out the activity." (Communication ACCC/2005/11 (Belgium), ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2, pkt 29).

4.38. Za koniecznością elastycznej interpretacji pojęcia "decyzji", używanego na gruncie Konwencji przemawia również orzecznictwo TSUE w sprawach "polskich", dotyczących planów urządzania lasów. Choć plany urządzania lasów nie są kwalifikowane jako decyzje administracyjne, orzecznictwo i doktryna nie przyznają im nawet charakteru aktów administracyjnych o charakterze zewnętrznym, to jednak Trybunał nie miał wątpliwości co do konieczności zapewnienia organizacjom społecznym reprezentującym zainteresowaną społeczność drogi sądowej umożliwiającej zaskarżanie tego rodzaju aktów, celem zbadania ich legalności pod względem formalnym i merytorycznym, m.in w oparciu o gwarancje procesowe wynikające z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus (por. wyrok TS UE z 23 marca 2023 r., C-432/21, Komisja v. Polska, ECLI:EU:C:2023:139; pkt 176).

4.39. Analizując przedstawione zagadnienie należy brać pod uwagę także możliwości udziału organizacji społecznych w procedurach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

4.40. Jak już wskazano wyżej, ZPI – jako szczególny rodzaj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega tzw. strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, jeżeli wyznacza ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). Taka ocena została przeprowadzona w toku uchwalania zaskarżonego ZPI.

Organizacje ekologiczne nie mają szczególnych uprawnień procesowych na etapie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Jednakże organ opracowujący projekt planu zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko (art. 54 ust. 2 ustawy środowiskowej). W tych ramach organizacjom społecznym przysługuje m.in. prawo do zgłaszania uwag i wniosków. Ponieważ jednak ocena strategiczna nie jest prowadzona w ramach postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, organizacjom społecznym nie służą prawa procesowe określone w art. 44 ustawy środowiskowej (przepis ten nie ma zastosowania do oceny strategicznej).

4.41. Trzeba jednak zauważyć, że ZPI nie jest aktem ostatecznie przesądzającym o kształcie konkretnych przedsięwzięć – są nim dopiero decyzje w przedmiocie pozwoleń na budowę. ZPI determinuje w kluczowym stopniu ich treść pod względem warunków zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b.). Na etapie pozwoleń na budowę powinna zostać rozstrzygnięta kwestia konieczności przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.b.). Ten element nie musi jednak pojawić się w każdej sprawie – zależy to od skali i przedmiotu przedsięwzięcia.

4.42. W przypadku przedsięwzięć związanych z realizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej (jak w rozpoznawanej sprawie) kluczowe znaczenie ma powierzchnia zabudowy. W zależności od tego, czy planowana zabudowa jest położona na obszarach objętych ścisłymi formami ochrony przyrody, czy też nie oraz w zależności od wielkości powierzchni, inwestycja obejmująca zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą oraz zabudowę usługową mogą być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, ze zm.).

W przypadku tego rodzaju przedsięwzięć obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz może zostać nałożony przez właściwy organ, z uwzględnieniem określonych w ustawie kryteriów (art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej).

Jeżeli taki obowiązek zostanie nałożony – będzie prowadzone postępowanie administracyjne, w którym organizacje ekologiczne będą mogły uczestniczyć na prawach strony, a także wnosić skargi do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tym postępowaniu (art. 44 ustawy środowiskowej).

4.43. W zależności od ostatecznego kształtu przedsięwzięcia, określonego w dokumentacji składanej przez inwestora mogą zatem zaistnieć, lecz nie muszą, określone przepisami przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym decyzja o konieczności przeprowadzeniu takiej oceny leży w gestii właściwego organu. Kwestii tych nie sposób przesądzić na etapie oceny legalności ZPI przez sąd administracyjny, gdyż odnoszą się one do następczego aktu, który w przyszłości może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i odrębnej kontroli.

4.44. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których konkretne przedsięwzięcie (realizowane z uwzględnieniem ustaleń wynikających z ZPI) będzie podlegało odrębnej ocenie oddziaływania na środowisko. W takim postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna, działająca w imieniu społeczności lokalnej, będzie miała prawo do uczestniczenia, jak również będzie miała gwarancje ochrony sądowej poprzez możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi nad decyzje wydane w takim postępowaniu.

Mogą jednak zaistnieć również takie sytuacje, w których jedyną pozostanie strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, przeprowadzana w toku uchwalania ZPI, a wówczas droga sądowa do weryfikacji prawidłowości tej oceny jest otwarta jedynie poprzez zaskarżenie uchwały w sprawie ZPI. W przypadku, gdy ocena środowiskowa nie będzie wymagana, organizacja społeczna nie będzie miała zapewnionego ani udziału w postępowaniu administracyjnym, ani drogi sądowej do kontroli legalności pozwoleń na realizację inwestycji (art. 28 ust. 3 P.b. wyłącza w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę zastosowanie przepisów odnoszących się do udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym).

Ta ostatnia sytuacja może stanowić argument za tym, że organizacji społecznej, działającej w imieniu zainteresowanej społeczności, należy zapewnić gwarancje drogi sądowej na wcześniejszym etapie procedury inwestycyjnej, w postaci możliwości wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie ZPI.

4.45. Konkludując: z jednej strony specyfika spraw z zakresu ochrony środowiska, zwłaszcza dotyczących aktów o szerokim zakresie regulacji, takich jak akty normatywne uchwalane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, sprawia, że zbytnie przywiązanie do tradycyjnych paradygmatów oceny legitymacji skargowej może prowadzić do istotnego ograniczenia, a nawet do wykluczenia możliwości kwestionowania przez członków zainteresowanej społeczności, zgodności z prawem takich aktów w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Z drugiej strony zbyt szerokie otwarcie granic dostępu do sądu w takich sprawach, grozi "wywrotem", podważającym fundamentalne zasady, na których opiera się model sądowej kontroli aktów administracyjnych (konieczność wykazania potrzeby ochrony sądowej, wyrażającej się we wpływie aktu na indywidualną sytuację skarżącego) i zalewem sądów skargami wnoszonymi przez podmioty, które jedynie w bardzo luźny sposób wykazują związki z zainteresowaną lokalną społecznością.

4.46. Jak już sygnalizowano wyżej, choć pytanie prejudycjalne odnosi się do zagadnienia stricte procesowego – dopuszczalności skargi, to wykładnia ukierunkowująca rozstrzygnięcie sądu pozytywne dla skarżącego Stowarzyszenia (dająca argumenty dla potwierdzenia jego legitymacji skargowej), otworzy drogę do merytorycznej oceny – kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie ZPI, a w konsekwencji otworzy zagadnienie zastosowania w sprawie przepisów materialnych prawa Unii Europejskiej, dotyczących ochrony gatunkowej zwierząt.

4.47. W warstwie merytorycznej skargi pojawiają się zarzuty dotyczące naruszenia zasad ochrony chomika europejskiego (Cricetus cricetus). Jest to gatunek podlegający ochronie, wymieniany w Załączniku nr IV do dyrektywy siedliskowej.

Odniesienie się do zarzutów merytorycznych, czyli zbadanie, czy zaskarżona uchwała nie narusza przepisów odnoszących się do ochrony tego zwierzęcia, wymaga jednak uprzedniego przesądzenia, że skarga jest dopuszczalna. Innymi słowy: rozstrzygnięcie zagadnienia proceduralnego (formalnego), związanego z dopuszczalnością skargi, warunkuje potencjalne zastosowanie (w warstwie merytorycznej) przepisów prawa Unii Europejskiej, odnoszących się do ochrony określonych gatunków zwierząt.

Stanowi to dodatkowe uzasadnienie dla zasadności pytania prejudycjalnego (por. pkt 37-38 wyroku w sprawie Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09).

5. Konkludując: ze względu na powyższe wątpliwości w kwestii interpretacji

i wpływu standardów prawnych wynikających z Konwencji z Aarhus na wynikające z przepisów prawa krajowego przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (oceny legitymacji skargowej), WSA w Lublinie uznał, że zasadnym jest wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym, stosownie do art. 267 zdanie drugie TFUE.

6. W związku z przedstawionym pytaniem prejudycjalnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowił zawiesić z urzędu postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.