II SA/Lu 559/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-08	
Data wpływu	2024-07-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 39 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r., znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 21 marca 2024 r., znak [...]	
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 18 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z 21 marca 2024 r., w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 w lipcu 2024 r. w kwocie 200 zł. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując na trudną sytuację zdrowotną i materialną i wnosząc o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1000 zł.

Kolegium powołało się na poczynione w sprawie ustalenia, z których wynika, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ma status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Nie podejmuje żadnego zatrudnienia, ponieważ ma poważne, przewlekłe problemy zdrowotne i objęta jest stałym wsparciem lekarza psychiatry. Uczestniczy w terapii grupowej i indywidualnej. Okresowo bywa hospitalizowana. Skarżąca utrzymuje się z zasiłku celowego w kwocie [...]zł. Nie jest w stanie dokonywać wszystkich opłat związanych z użytkowaniem mieszkania. W miarę terminowo stara się opłacać rachunki za energię elektryczną i za gaz, ma zaległości w opłatach za czynsz. Środki finansowe, którymi dysponuje skarżąca, nie pozwalają na zabezpieczenie jej wszystkich potrzeb.

Kolegium podkreśliło, że organ pomocy społecznej nie pozostaje bierny wobec potrzeb skarżącej, udzielając jej wsparcia, co niewątpliwie odciąża budżet domowy strony. Skarżącej przyznano świadczenia pieniężne w formie zasiłku celowego: na zakup posiłku lub żywności w marcu 2024 r. w kwocie [...]zł; na pokrycie w części kosztów leków i leczenia w marcu 2024 r. w kwocie [...]zł; na dofinansowanie do zadłużenia na czynsz w marcu 2024 r. w kwocie [...]zł, na dofinansowanie do zakupu odzieży w kwietniu 2024 r. w kwocie [...]zł, na dofinansowanie do zakupu obuwia w kwietniu 2024 r. w kwocie [...]zł, na zakup posiłku lub żywności w maju 2024 r. w kwocie [...]zł.

Kolegium stwierdziło, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie kryteriów ustawowych nie zobowiązuje organu do ponoszenia w całości wszelkich kosztów utrzymania strony wnioskującej o jej przyznanie, a przedmiotowe świadczenia nie mogą stanowić podstawowego źródła utrzymania służącego do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium M. K. wskazała, że jest osobą bardzo chorą, bardzo przeżywa brak środków do życia. W związku z tym zakwestionowała nieprzyznanie jej wyższego zasiłku celowego na zakup jedzenia jako działanie niezgodne z prawem i zasadami, jakimi winna kierować się administracja publiczna wobec osoby, która jest całkowicie niezdolna do pracy i poza zasiłkiem w wysokości [...] złotych nie otrzymuje żadnych świadczeń. Skarżąca zawnioskowała o przyznanie jej zasiłku w kwocie [...]złotych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest decyzja organu I instancji (Prezydenta Miasta L.), na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić również tą decyzję. Ponadto należy przypomnieć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze.

W rozpoznawanej sprawie spór między skarżącą a organami dotyczy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, przy czym sporna jest wysokość tego świadczenia. Skarżąca kwestionuje zgodność z prawem decyzji przyznającej jej świadczenie w kwocie [...]zł, wywodząc, że powinna otrzymać zasiłek w kwocie [...]zł.

Należy na wstępie zauważyć, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, dalej jako: u.p.s.), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.).

Druga grupa przesłanek ma charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń.

Taka sytuacja ma miejsce w przypadku świadczenia w postaci zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Treść przytoczonej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej.

Uwarunkowania prawne, w jakich wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, determinują również sądową kontrolę decyzji organu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi wyżej determinantami. Oczywiście sąd administracyjny musi zapewnić skarżącemu skuteczną ochronę prawną, tym niemniej jednak rolą sądu jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Aby uchylić decyzję opartą na uznaniu administracyjnym, sąd musi ustalić, że decyzja narusza prawo. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (niestety ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących.

Powyższy ogólny wywód był konieczny, aby zakreślić ramy, w jakich sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w rozpoznawanej sprawie. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Decydując o przyznaniu zasiłku oraz o jego wysokości organ pomocy społecznej musi wnikliwie

i wszechstronnie rozważyć stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań (zdrowotnych, rodzinnych, finansowych, majątkowych), w jakich żyje osoba ubiegająca się o pomoc. Następnie, kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., czyli ważeniem interesu publicznego i słusznego interesu strony, powinien rozważyć zakres niezbędnych, niezaspokojonych potrzeb bytowych wnioskodawcy oraz wziąć pod uwagę możliwości budżetowe– zakres środków finansowych, jakimi dysponuje

i globalny zakres potrzeb wymagających zaspokojenia, w związku z realizacją powierzonych mu zadań. Następnie, cały ten proces analiz i ważenia musi przedstawić w uzasadnieniu decyzji, tak aby uczynić zadość wymaganiom wynikającym z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz przepisów określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej powinno zmierzać do przekonania ubiegającego się o pomoc (nawet jeśli finalnie się to nie uda, a wnioskodawca będzie kwestionował decyzję), że jego sprawa, obejmująca jego potrzeby, została potraktowana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji tych wymogów nie spełniają, nie dają przekonania, że w indywidualnej sprawie doszło do prawidłowego ważenia słusznych interesów skarżącej oraz interesu publicznego.

Uzasadniając przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności organ

I instancji posłużył się lakonicznym argumentem "ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej". Z kolei Kolegium większość uzasadnienia swojej decyzji poświęciło wyjaśnieniu istoty decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, ale nie odniosło tej argumentacji do indywidualnej sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej.

Tymczasem konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy są nader istotne. Z bezspornych ustaleń organów wynika, że skarżąca z uwagi na stan zdrowia psychicznego w istocie nie może podjąć zatrudnienia celem uzyskania środków na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb życiowych. Charakter schorzeń

i częstotliwość hospitalizacji, realnie rzecz ujmując wyklucza pracę zarobkową skarżącej, choć formalnie ma ona status osoby bezrobotnej, a zatem poszukującej zatrudnienia. Zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu znany jest fakt, że skarżąca ubiega się o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności (w okresie wydawania decyzji przez Kolegium toczyło się postępowanie sądowe w tym przedmiocie – fakt podawany w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 23 maja 2024 r., w sprawie zasiłku celowego na zakup żywności w styczniu 2024 r., zaskarżonej w sprawie II SA/Lu 560/24). Skarżąca utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej w kwocie 388 zł, co stanowi kwotę o połowę niższą niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej.

Należy również uwzględnić specyfikę potrzeb, których dotyczy wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Wnioskowane przez skarżącą świadczenie przeznaczone jest na zaspokojenie najbardziej podstawowej potrzeby bytowej człowieka, którą jest pożywienie. O ile w przypadku innych potrzeb bytowych, takich jak ubranie, rachunki za media, niezbędny sprzęt domowy, istnieje swoiste "pole manewru", dające możliwość hierarchizowania koniecznych wydatków (niektóre potrzeby mogą być zaspokojone z pewnym opóźnieniem) czy ograniczania kosztów (np. zakup używanych ubrań czy sprzętu), o tyle żywność ma charakter tak podstawowy, że wydatki na ten cel z gruntu mają charakter priorytetowy. Przyznana kwota zasiłku celowego w wysokości 200 zł oznacza dziennie 6 zł, co we współczesnych realiach daje możliwość pokrycia kosztów najwyżej jednego, nader skromnego posiłku dziennie, przy czym na pewno nie posiłku ciepłego, w rodzaju obiadu. Biorąc pod uwagę, że skarżąca utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń z pomocy społecznej, nie ma realnych szans na zatrudnienie, kwota wsparcia może się wydawać niewystarczająca. Kolegium słusznie wskazuje, że skarżąca otrzymuje wsparcie z pomocy społecznej, ale pomija fakt, że zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności był jej przyznawany raz na dwa miesiące (w styczniu, marcu, maju i lipcu 2024 r.; informacje podane w uzasadnieniu decyzji Kolegium

i wynikające z innych spraw zawisłych przed sądem – II SA/Lu 558/24, 560/24, 561/24, 562/24). Tym bardziej zatem rodzi się pytanie, czy takie wsparcie przyznawane raz na dwa miesiące jest w stanie realnie pomóc zaspokoić tak podstawową potrzebę bytową.

Oczywiście Sąd jest świadomy tego, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej przy uwzględnieniu liczby beneficjentów tej pomocy są bardzo ograniczone, ale jeżeli organ I instancji przywołał wyłącznie ten argument jako jedyną przesłankę ustalenia kwoty zasiłku na [...] zł, to powinien był odwołać się do danych dotyczących środków, jakimi dysponuje, i ilości osób, jakie wspiera. Potwierdza to zresztą teza wyroku NSA cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, w którym wskazano, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Powołanie się w rozpoznawanej sprawie na bliżej nieokreślone kryterium ograniczonych środków finansowych ośrodka pomocy społecznej uniemożliwia weryfikację miarodajności tego argumentu. Jak już wskazano wyżej – argumenty organów podane w uzasadnieniu mają charakter w istocie generalny, nieskonkretyzowany, bez podania rzeczywistych możliwości budżetowych ośrodka pomocy społecznej, uogólnionych w sposób "pasujący" do każdej sprawy, bez szerszego odniesienia się do indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym charakteru potrzeb, których dotyczy wniosek.

Z powyższych względów należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły przekonująco, że w tej konkretnej sprawie, dotyczącej tej konkretnej osoby i zgłaszanych przez nią konkretnych potrzeb, dokonały prawidłowego wyważenia słusznego interesu strony

i interesu publicznego, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wadliwości uzasadnień nie pozwalały na prawidłowe prześledzenie toku rozumowania przyjętego w decyzjach organów obu instancji organu. Decyzje organów obydwu instancji naruszają wymogi wynikające z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Powyższy wyrok w żaden sposób nie przesądza o wysokości należnego skarżącej świadczenia, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 39 u.p.s. Skarżąca nie może też oczekiwać, że organ udzieli jej wsparcia w pełnej, żądanej kwocie, byłoby to całkowicie nierealne wobec ograniczonych możliwości budżetowych ośrodków pomocy społecznej. Tym niemniej jednak obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej, bardziej wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności rozważenie, czy istnieje możliwość zwiększenia wsparcia udzielonego skarżącej. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, odpowiadając w pełni rygorom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.