Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 9 maja 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.300.2023.KPB w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw.

Sprzeciw J. G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 9 maja 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.300.2023.KPB, został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 16 grudnia 1974 r., nr 403/12/74, Naczelnik Gminy Żukowo zezwolił Zakładowi Energetycznemu w Gdańsku na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV, przebiegającą między innymi przez działkę nr [...], położoną w obrębie M., gmina Ż., będącą własnością S. S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach Wydział I Cywilny z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt I Ns 373/06, spadek po S. S., zmarłej w dniu 23 sierpnia 2004 r., nabyła w całości córka J. G.

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2018 r. J. G. wystąpiła do Starosty Kartuskiego o wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na ww. nieruchomości (obniżenie wartości).

Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 584/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw S. S.A. od decyzji kasatoryjnej Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2020 r., nr NSP-VIII.7581.1.265.2019.KK, uchylającej decyzję Starosty z dnia 30 września 2019 r., nr GN.6821.13.2019.AF o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni.

Pismem z dnia 12 października 2021 r. Starosta zawiadomił o ponownym prowadzeniu sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W toku tego postępowania, w dniu 10 maja 2023 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość szkody trwałej powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] na kwotę 8 357,00 zł.

Następnie, decyzją z dnia z dnia 21 września 2023 r., nr GN.6821.13.2019.AF Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. G. w wysokości 8 357,00 zł, z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie M., gmina Ż., w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej w wyniku wybudowania linii energetycznej 400 kV, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r. nr 403/12/74 oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty P. S.A., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

W odwołaniu od tej decyzji P. S.A., zarzuciła m.in. brak legitymacji procesowej ubiegającej się o odszkodowanie oraz zawyżenie przez biegłą w wycenie z dnia 10 maja 2023 r. powierzchni pasa technologicznego.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda uchylił decyzję Starosty o odszkodowaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że strona nie nabyła przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], w drodze czynności prawnej. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest F. W., syn L. W., który nabył ją w drodze umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 3 grudnia 1984 r., nr [...]. Nadto, przedmiotowa działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej nr [...] i przeniesiona do księgi wieczystej nr [...] na podstawie wniosku z dnia 14 lutego 1980 r., wskutek zbycia działki przez właścicielkę S.S., na rzecz L. W. Zatem należy stwierdzić, iż na żadnym etapie wnioskodawczyni nie była nabywcą przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż wnioskodawczyni jest spadkobiercą osoby wywłaszczonej – S. S., na podstawie. postanowienia Sądu Rejonowego w Kartuzach Wydział I Cywilny z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt 1 Ns 373/06.

Dalej organ wskazał, że do ustalenia powstałych szkód z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości niezbędna jest wiedza specjalistyczna, która może zostać dostarczona jedynie przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy w dniu 10 maja 2023 r., w którym oszacowała wartość szkód powstałych wskutek ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r. nr 403/12/74, na kwotę 8 357,00 zł. Natomiast Wojewoda dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową w niniejszej sprawie.

W operacie tym biegła przyjęła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, tj. z dnia 16 grudnia 1974 r., natomiast ceny i metody obowiązujące w dniu szacowania nieruchomości tj. w dniu 10 maja 2023 r. Ustalając przeznaczenie nieruchomości biegła przyjęła przeznaczenie wynikające z faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości - przeznaczenie rolne. Okres badania biegła wyznaczyła od stycznia 2022 r. do dnia wyceny, natomiast obszarem badania został objęty teren gminy Ż. oraz gmin: P. - gmina wiejska, K., P., S., W. - gmina wiejska. Autorka wyceny podczas analizy rynku nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę wartości nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu rolnym, w związku z czym nie dokonała korekty cen ww. nieruchomości wskutek upływu czasu. W operacie zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w konsekwencji czego oszacowano wartość prawa własności, a następnie wartość szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej 400 kV.

Dokonując wyceny zmniejszenia wartości nieruchomości biegła wyznaczyła powierzchnię obszaru ograniczonego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, zakładając szerokość pasa 40 m od osi linii w obie strony, czyli 80 m. Zatem, powierzchnię o ograniczonym sposobie użytkowania z uwagi na lokalizację urządzenia przesyłowego biegła obliczyła na poziomie 3 776 m2. Wyjaśniła przy tym, że brak jest obowiązujących unormowań prawnych dotyczących ustalania szerokości pasów technologicznych Dokonując dalej stosownych obliczeń, biegła oszacowała jednostkową wartość działki nr [...] na kwotę 50 253,78 zł/ha, a ustalając zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z lokalizacją linii wysokiego napięcia 400 kV, przyjęła współczynnik zmniejszenia wartości w wyniku lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej "S" na poziomie 0,2, natomiast współczynnik współkorzystania "K" na poziomie 0,3, uzyskując łączną kwotę 8 357,00 zł.

Spółka w odwołaniu natomiast zarzuciła zawyżenie przez biegłą szerokości pasa technologicznego wskazując, że jego szerokość dla przedmiotowej linii to 60 m (2 x 30 m w obie strony od osi linii). Zdaniem Wojewody zarzuty inwestora w kwestii szerokości pasa technologicznego są skuteczne. Jak bowiem zauważył, pomimo braku stosownych unormowań prawnych, kwestia ustalenia szerokości pasa technologicznego nie powinna budzić wątpliwości i powinna zostać rzetelnie zbadana oraz potwierdzona przez właściciela urządzenia przesyłowego. W przypadku elektroenergetycznych linii napowietrznych, tak samo jak innych urządzeń elektroenergetycznych nie ma wytycznych, które wskazywałyby zasady ustalania obszarów niezbędnych do korzystania z takich linii. W każdej sytuacji rodzaj, budowa lub usytuowanie urządzeń lub sieci elektroenergetycznych na nieruchomości jest inna. Różna jest również możliwość dojścia lub dojazdu pojazdami i sprzętem, między innymi ze względu na ukształtowanie terenu albo zagospodarowanie nieruchomości. Dlatego w każdym przypadku obszar niezbędny do korzystania z urządzeń lub sieci elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości powinien być ustalany indywidualnie dla danej linii przebiegającej przez nieruchomość.

Powołując się dalej na orzecznictwo NSA, Wojewoda stwierdził, że z uwagi na brak przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, są one każdorazowo wyznaczane przez inwestora. Zatem, organ nie ma wiedzy specjalnej, którą bez wątpienia posiada przedsiębiorstwo przesyłowe, aby podważać wskazane przez nie szerokości. W tej zaś sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Z powyższych względów Wojewoda uznał, że operat szacunkowy z dnia 10 maja 2023 r. nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co uzasadnia uchylenie decyzji Starosty z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązany będzie, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej zmniejszenie wartości nieruchomości polegające na szkodzie trwałej. Niedopuszczalne jest natomiast wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a., zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 138 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie od tej decyzji J.G. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz wnoszącej sprzeciw zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma P. SA z dnia 3 czerwca 2024 r. na fakt zmiany szerokości pasa technologicznego linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Gdańsk Błonia -Żarnowiec we wrześniu 2013 r.

W uzasadnieniu strona wskazała, że w operacie szacunkowym będącym podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie biegła przyjęła, że pas technologiczny linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Gdańsk Błonia-Żarnowiec wynosi 80 m (po 40 od osi w obie strony linii). Biegła określając szerokość pasa ochronnego linii opierała się na zaświadczeniu Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 5 grudnia 2018 r., które zostało załączone do operatu szacunkowego. Natomiast szerokości pasów ochronnych linii elektroenergetycznych jakie zostały przyjęte w aktach planistycznych gminy Ż. zostały ustalone wcześniej z operatorami urządzeń przesyłowych. Z kolei pełnomocnik wnoszącej sprzeciw uzyskał od P. wyjaśnienia, że zmiana szerokości pasa technologicznego linii elektroenergetycznej nastąpiła we wrześniu 2013 r. Powyższa informacja ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem zmiana wytycznych Spółki co do szerokości pasa technologicznego nie powinna wpływać na wysokość odszkodowania ustalanego w niniejszej sprawie. W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej obowiązywał bowiem pas o szerokości 80 m, zatem w ocenie strony to ta szerokość w świetle art. 130 ust. 1 u.g.n. powinna stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o prawidłowe dane i powinien stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Ponadto, niezależnie od powyższego, nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko Wojewody Pomorskiego w zakresie szerokości pasa technologicznego linii, to i tak uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. narusza prawo. Operat szacunkowy został bowiem przez organ II instancji zweryfikowany pozytywnie, jedyną zaś kwestią, która budziła wątpliwość Wojewody była szerokość pasa technologicznego linii. Oznacza to, że niezależnie od faktu uwzględnienia w operacie szacunkowym strefy o szerokości 60 m, możliwe było oszacowanie wartości odszkodowania. De facto sprowadzało się to do prostego zabiegu matematycznego (podstawienie do wzoru), w którym zamiast strefy o szerokości 80 m byłaby brana pod uwagę strefa o szerokości 60 m.

W zaistniałej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiło uchylenie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na kanwie niniejszej sprawy oznacza to, że Wojewoda powinien skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 § 1 k.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy (np. poprzez samodzielne wyliczenie odszkodowania w oparciu o dostępne dane lub zlecenie wykonania wyliczeń rzeczoznawcy majątkowemu, który był autorem operatu szacunkowego) a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Poddana sądowej kontroli decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 9 maja 2024 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.".

Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Jak stanowi natomiast art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem przede wszystkim charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954).

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Starosty Kartuskiego z dnia 21 września 2023 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu, spór inwestora linii elektroenergetycznej z organem i skarżącą co do szerokości pasa technologicznego na potrzeby operatu szacunkowego, stanowi kwestię wymagającą wyjaśnienia, a mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta nie stanowiła natomiast w ogóle przedmiotu wyjaśnień przed organem I instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb M., gmina Ż., do którego doszło w związku z wybudowaniem przechodzącej przez tą działkę linii energetycznej 400 kV, wskutek decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r. nr 403/12/74, wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), dalej: u.z.t.w.n. Nie ulega przy tym wątpliwości, że do ustalenia tego odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), dalej u.g.n., w szczególności art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, który stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W tej sprawie nie było sporne również, że odszkodowanie za szkodę trwałą z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie zostało ustalone i wypłacone, wobec czego takie ustalenie było możliwe w drodze decyzji administracyjnej Starosty. Przy czym, do ustalenia wysokości szkód i przysługującego z tego tytułu odszkodowania wymagana jest wiedza specjalistyczna, którą posiada rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 10 maja 2023 r. przez M. W. a wartość szkód powstałych wskutek ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z dnia 16 grudnia 1974 r., nr 403/12/74, oszacowano w nim na kwotę 8 357,00 zł. Natomiast organ odwoławczy, badając wartość dowodową tej wyceny stwierdził, że zawiera ona uchybienie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym dokument ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej. Mianowicie zauważył, że zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Biegła wyznaczyła powierzchnię obszaru ograniczonego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, przyjmując szerokość pasa technologicznego powstałej linii 40 m od osi linii w obie strony. Natomiast Spółka – inwestor linii, twierdziła, że szerokość ta powinna wynosić po 30 m.

Zdaniem Sądu, wskazane wątpliwości i spór co do szerokości pasa technologicznego powstałej linii, a więc co do obszaru ograniczenia korzystania z nieruchomości, uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Jak już bowiem wskazano, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Do ustalenia tego odszkodowania konieczne jest natomiast oszacowanie zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku lokalizacji linii elektroenergetycznej, zaś istotnym elementem tych szacunków jest kwestia obszaru ograniczonego korzystania z nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie wymagają więc jednoznacznego wyjaśnienia, gdyż mają wpływ na wynik sprawy (wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji też wysokość odszkodowania). Przy czym wyjaśnienie to winno zostać dokonane na etapie postępowania przed organem I instancji, gdyż ewentualne poczynienie na etapie odwoławczym ustaleń odmiennych od przyjętych przez biegłego i organ w decyzji I instancji powoduje, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę tej decyzji zawierałby wadę, wymagającą jego ponownego sporządzenia, a w konsekwencji miałoby to wpływ na treść decyzji – wysokość ustalanego odszkodowania. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika bowiem z operatu, biegła przyjęła szerokość pasa technologicznego linii po 40 m z każdej strony od osi linii, łącznie szerokość 80 m. Powierzchnia o ograniczonym sposobie użytkowania wyniosła więc 3 776 m2 i wielkość ta stanowiła podstawę dalszych obliczeń zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym dane dotyczące szerokości pasa biegła pozyskała z pisma Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 5 grudnia 2018 r. do Starosty Kartuskiego, w którym organ gminny poinformował, że w uchwale Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 października 2015 r., nr XVI/171/2015, w sprawie uchwaleni zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo, zatwierdzonego uchwałą Rady z dnia 9 października 2002 r., nr XLVI/828/2002, w Studium wskazano przebieg linii NN 40kV relacji Żarnowiec-Gdańsk Błonia wraz z korytarzem technologicznym. W odwołaniu od decyzji Starosty Spółka – inwestor linii podała natomiast, że szerokość pasa technologicznego wynosi 60 m (po 30 m w obie strony os linii). Z kolei, do sprzeciwu skarżąca – podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania – załączyła pismo tej samej Spółki z dnia 3 czerwca 2024 r., w którym stwierdziła ona, że zmiana szerokości pasa technologicznego linii 400 kV relacji Żarnowiec-Gdańsk Błonia z 80 m na 60 m, nastąpiła we wrześniu 2013 r. Z powyższego wynika zatem, że w sprawie nie zostało wyjaśnione jednoznacznie, jaka jest szerokość pasa oraz czy i kiedy nastąpiła zmiana jego szerokości.

Jak natomiast słusznie zauważył organ odwoławczy, w aktualnym stanie prawnym brak jest uregulowań i wytycznych co do ustalania obszaru ograniczonego korzystania, niemniej jednak w każdym wypadku taki obszar powinien być ustalany indywidualnie. Wprawdzie w orzecznictwie podaje się też, że pasy technologiczne są wyznaczane przez inwestora, co organ odwoławczy uznał za wytyczną, by w tej sprawie przyjąć twierdzenia Spółki o szerokości pasa technologicznego za zasadne, lecz zauważyć należy, że powołane przez Wojewodę orzecznictwo dotyczyło decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie zaś decyzji odszkodowawczej za takie ograniczenie. Jest to o tyle istotna różnica, że w decyzji ograniczającej taki obszar zajęcia, a więc i pasa technologicznego, powinien wynikać z decyzji, dlatego też w tego rodzaju sprawach przyjmuje się za podstawę dane przedstawione przez inwestora urządzenia przesyłowego. Natomiast w rozważanym wypadku mamy do czynienia z decyzją ograniczającą z 1975 r., w której nie podano obszaru zajęcia nieruchomości przez linię elektroenergetyczną.

Wobec tego nie sposób przyjąć, jak chce tego Wojewoda, wyłącznie twierdzeń inwestora, szczególnie że podawane przez niego informacje nie są zbieżne z innymi dowodami zebranymi w sprawie. Jak bowiem wynikało z pisma Burmistrza z dnia 5 grudnia 2018 r., od dnia 27 października 2015 r., tj. po uchwaleniu zmiany Studium, szerokość pasa technologicznego przedmiotowej linii wynosiła 80 m. Natomiast w pozyskanym przez sprzeciwiającą się piśmie z dnia 3 czerwca 2024 r. Spółka podaje, że we wrześniu 2013 r. nastąpiła zmiana szerokości pasa z 80 m na 60 m. Informacje te są zatem ze sobą sprzeczne i niewątpliwie konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie rzeczywistej szerokości pasa technologicznego linii 400 kv relacji Żarnowiec-Gdańsk Błonia, przechodzącej przez działkę nr [...] w M. Kwestia szerokości pasa technologicznego – obszaru ograniczonego użytkowania – ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji ma też wpływ na wysokość ustalanego decyzją odszkodowania, zatem powinna być jednoznacznie wyjaśniona na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego tak, aby możliwe było poddanie tych ustaleń kontroli dwuinstancyjnej.

Stąd też, postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a., lecz o ponowne przeprowadzenie w kluczowym zakresie. Nie chodzi bowiem wyłącznie o proste wyliczenie matematyczne, jak twierdzi skarżąca, którego może dokonać organ samodzielnie, lecz o korektę całych wyliczeń przyjętych w operacie, a do tego wymagana jest wiedza specjalistyczna. W razie korekty zasadne będzie zaś sporządzenie operatu od nowa, przy przyjęciu prawidłowej szerokości pasa technologicznego i dokonanie następnie szacunków przy zastosowaniu odpowiednich współczynników. Zauważyć przy tym trzeba, że w operacie biegła posługuje się współczynnikiem zmniejszenia wartości w wyniku lokalizacji urządzania infrastruktury oraz współczynnikiem współkorzystania, a ich wielkość jest zależna od ustalenia obszaru ograniczonego sposobu korzystania. Nie ulega więc wątpliwości, że ewentualne ustalenie innej szerokości pasa technologicznego na przedmiotowej działce, wymagać będzie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, iż decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie, przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.