Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa/spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala-

IISA/Rz 266/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr SKO [...] uchylająca decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2010 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek A. F. o rozgraniczenie działki nr [...] położonej w G. Z. z działkami nr [...] i ][...] położonymi w G. Z. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...] Burmistrz S. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w G. Z. pomiędzy nieruchomością oznaczoną ewidencji gruntów jako działka nr [...], będącą własnością A. F., a nieruchomością sąsiednią, tj. działką nr [...].

W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm, zwanej dalej k.p.a.), art. 29, 30 ust. 1, 33 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm. zwanej dalej Upgik) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45 poz. 453).

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że pod numerem sprawy [...] Urząd prowadził, na wniosek U. D. postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działka [...], a [...] w G.Z. i zakończył je decyzją o rozgraniczeniu z dnia [...] październiku 2007r. wydaną na podstawie art. 33 Upgik. Odnośnie tej decyzji zostało przez uczestnika wniesione żądanie przekazania sprawy sądowi, które zostało przez Sąd Rejonowy w D. zwrócone jako nieopłacone, co uczyniło wskazana wyżej decyzję ostateczną. Z uwagi na powyższe ponowna decyzja w sprawie rozgraniczenia dotknięta byłaby sankcja nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Organ wskazał również, że w art. 16 k.p.a. wyrażona została zasada trwałości decyzji administracyjnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która nie zostałaby naruszona jedynie w przypadku wydania decyzji co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym - takie bowiem rozstrzygnięcie usuwałoby z obrotu prawnego uprzednio wydaną decyzję.

Ponadto, jak wskazał organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy między działką nr [...], położoną w G.Z., będącą własnością wnioskodawcy, a działką sąsiednią nr [...], co w sposób pełny odpowiada na wniosek A. F. z dnia [...] lipca 2010 r.

Od powyżej decyzji odwołał się A. F. wnosząc o jej uchylenie, udzielenie stosownych wskazówek organowi I instancji i nakazanie prowadzenia postępowania, równocześnie wnosząc o rozważenie wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Podkreślił, że istotą problemu jest ocena skutków prawnych złożonego przez niego żądania przekazania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] do sądu. Zdaniem odwołującego się , nie ma żadnych przepisów, które dawałyby kompetencję sądowi do oceny decyzji rozgraniczeniowej po przekazaniu, na skutek złożenia żądania, sprawy do sądu. Powołując się na stanowisko doktryny w tym zakresie wskazał, że żądanie przekazania sprawy sądowi jest środkiem bezwzględnie anulacyjnym decyzję administracyjną, powoduje unicestwienie jej skutków. W tej sytuacji pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych twierdzenie Burmistrza S., że decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] października 2007r., nr [...] ma przymiot ostateczności i zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania.

W wyniku rozpoznania wskazanego wyżej odwołania SKO zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji powołał się na treść wyroku z WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2009r. (sygn. II SA/Ke 109/09, lex Nr 550501) i wskazał, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w sytuacji, gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu, staje się natomiast ostateczna ze wszystkimi wynikającymi stąd skutkami prawnymi, gdy wniosek strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia zostanie przez sąd zwrócony, na skutek np. jego nieopłacenia lub dojdzie do umorzenia postępowania.

SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że każdy przypadek wydania decyzji w sprawie już raz zakończonej ostateczną decyzją, stanowi kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., o której można mówić wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami. Organ powinien wyznaczyć zakres przedmiotowy sprawy i ustalić czy nie zachodzi element tożsamości za sprawami będącymi w toku lub czy ostatecznie zakończonymi. W przypadku pozytywnego wyniku konfrontacji sprawy zakreślonej treścią wniosku z poprzednio zakończonymi, postępowanie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe; ustawodawca wyłącza bowiem możliwość dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy jedna z nich jest już ostatecznie zakończona.

SKO wskazało także, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania, determinujące znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia przez organ II instancji ma okoliczność, że Upgik nie zawiera regulacji dającej podstawę wydania przez wójta, burmistrza czy prezydenta decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tym stanie rzeczy stwierdzenie braku podstaw do dalszego skutecznego prowadzenia postępowania daje podstawę do jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 Upgik.

Powyższą decyzję zaskarżył w całości A. F. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 77 § 1, 105, 107, 156 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 Upgik oraz błąd w ustalenia faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, wezwanie Sądu Rejonowego w D. do przedstawienia akt sprawy [...] oraz dopuszczenie dowodu z ich treści, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentów: tj. zażalenia z dnia [...] stycznia 2008r. oraz zarządzenia Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] kwietnia 2008r. sygn. akt [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano że błędne, rozstrzygnięcie organu II instancji ma swoje źródło w błędnym i nieprecyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego. Zasadniczą kwestią było błędne przyjęcie przez SKO, że mimo złożenia przez skarżącego żądania przekazania sprawy do sądu zakończonej decyzją z dnia [...] października 2007r., to żądanie okazało się bezskuteczne i zostało zwrócone przez sąd jako nieopłacone, a w konsekwencji decyzja stała się ostateczna. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek U. D. natomiast od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2007r., znak [...] odwołanie do sądu złożył A.F. Wniesione przez niego zażalenie na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] grudnia 2007r., wzywające A.F. do uiszczenia opłaty sądowej od wniosku o rozgraniczenie zostało uwzględnione jako oczywiście uzasadnione, następstwem czego było wezwanie U.D. do wpłacenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie (nie od żądania przekazania sprawy sądowi - jako przyjmuje SKO). Pełnomocnik skarżącego powołał się w tym zakresie na uchwałę SN z dnia 18 lutego 1983r. (III CZP 2.83, OSNCP 1983 nr 10, poz. 152), zgodnie z którą w sprawach o rozgraniczenie za wnioskodawcę w postępowaniu sądowym uważa się osobę, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte przed organem administracyjnym. Na skutek nieopłacenia, wniosek U.D. został zarządzeniem Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] kwietnia 2008r. zwrócony i jak wynika z uzasadnienia tego zarządzenia rozstrzygnięcie to nie zamyka drogi sądowej i wnioskodawczyni może ponownie złożyć wniosek pozbawiony braków formalnych . Tym samym wniosek taki może zostać złożony także przez skarżącego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego decyzja rozgraniczeniowa, która został unicestwiona przez samo złożenie żądania przekazania sprawy sądowi przez A.F. nie może odzyskać swojego bytu przez zwrot wniosku rozgraniczeniowego U.D. Tym samym pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych twierdzenie, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. ma przymiot ostateczności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wskazał, że nie można przyjąć, że bezskutecznie złożone żądanie przekazania decyzji o rozgraniczeniu sądowi do rozpatrzenia, wywołuje konsekwencję wygaśnięcia decyzji . Organ II instancji przytoczył orzeczenie NSA w Warszawie - wyrok z dnia 22 maja 2003r. opublikowany w Lex Polonica 148847, w którym w sprawie charakteru prawnego decyzji w przedmiocie rozgraniczenia oraz jej przymiotu ostateczności wypowiedział się NSA, przyjmując w uzasadnieniu orzeczenia nawet dalej idące wnioski, a mianowicie: że od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości jako ostatecznych w postępowaniu administracyjnym nie służy odwołanie do organu II Instancji. Nie oznacza to jednak , że w toku toczącego się już postępowania przed sądem powszechnym, w wyniku żądania strony określonego w art. 33 ust. 1 Upgk nie można korzystać z nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybach zastrzeżonych dla możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (postanowienia). W razie natomiast stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a sąd skargę oddala.

Rozpoznając niniejszą skargą stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściło się naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga więc nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 nr 78, poz. 483 ze zm.) wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dwuinstancyjności postępowania - tak administracyjnego jak i sądowego - zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada ta, na gruncie procedury administracyjnej, znajduje odzwierciedlenie m. in. w treści art. 127 § 1 k.p.a., który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 33 Upgik - wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza m. in. dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (ust. 2 pkt 1). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). Oznacza to, że żądanie strony niezadowolonej z rozgraniczenia orzeczonego decyzją administracyjną przekazania sprawy sądowi powszechnemu wyklucza zastosowanie trybu odwoławczego przewidzianego w k.p.a. W związku z tym przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji.

Podstawą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiła okoliczność, że Upgik nie zawiera regulacji, dającej podstawę do wydania przez wójta, burmistrza, prezydenta decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, co z kolei stanowi przesłankę do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 29 ust 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 Upgik. W związku ze wskazaniem przez organ przepisu art. 105 § 1 kpa jako podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, mającą zastosowanie w sytuacji, kiedy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, stanowiącą wyjątek od zasady, zgodnie z którą, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot procesu.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy nie istnieje żaden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt. 1 kpa. Z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania ma charakter procesowy, nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Przyczyną umorzenia w przedmiotowej sprawie nie było wystąpienie którejś z przesłanek wynikających z przepisów Upgik, bowiem nie zawarto ugody ani nie przekazano sprawy sądowi w trybie nieprocesowym, ale bezprzedmiotowość postępowania polegająca na osiągnięciu ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego w sprawie.

W dalszej kolejności odnieść się należy do zasadności stwierdzenia przez organ wystąpienia w przedmiotowej sprawie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), skutkującej wyłączeniem możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy jedna z nich jest już ostatecznie zakończona.

Sąd podziela ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy I i II instancji i wynikające z tych ustaleń konkluzje. Nie można uznać za zasadny zarzutu skarżącego w kwestii błędnego ustalenia stanu faktycznego. Argumentacja skarżącego odnosząca się do tego zarzutu skargi nie pozwala na stwierdzenie, że stan faktyczny został ustalony odmiennie niż przedstawił go skarżący. Argumentacja ta w istocie sprowadza się do konkluzji, że stan faktyczny został ustalony przez organy administracji tak jak przedstawił to skarżący, który jednakże z tak ustalonego stanu faktycznego wyciąga inne niż organy administracji wnioski.

Bezspornym jest, że przed Burmistrzem S. na wniosek na wniosek U.D. toczyło się postępowania rozgraniczeniowe dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nr [...] (stanowiącej własność A.F.) i [...] (stanowiącej własność U.D.), zakończone decyzją z dnia [...] października 2007r. Bezspornym jest również, ze stosownie do treści art. 33 ust. 3 A.F. zażądał przekazania sprawy sądowi, bowiem od decyzji rozgraniczeniowej I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu II instancji. Wniosek o rozgraniczenie, z uwagi na jego nieopłacenie przez wnioskodawczynię w postępowaniu rozgraniczeniowym – U. D., został zwrócony. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, decyzja o rozgraniczeniu nie utraciła mocy wiążącej i stała się ostateczna, rozstrzygając merytorycznie sprawę w postępowaniu administracyjnym.

Stanowisko organów administracji jest prawidłowe. Analiza całości materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych, dowodzi, iż organ orzekający nie pominął w swych ustaleniach okoliczności, że Sąd Rejonowy w R. zwrócił żądanie przekazania akt sądowi złożone przez A. F.. Nie zmienia w tym zakresie niczego fakt, że zarządzenie o zwrocie zostało w wyniku wniesienia przez A. F. zażalenia uchylone przez Sąd Okręgowy w R. Bowiem nieopłacenie tegoż wniosku przez U. D., mimo nadal otwartej drogi sądowej w tym zakresie (w przypadku opłacenia wniosku wniosek ten wywoła skutki od chwili jego pierwotnego wniesienia) spowodowało, że postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia nieruchomości przed sądem powszechnym nie zostało wszczęte, sprawie nie został więc nadany bieg, tym samym decyzja o rozgraniczeniu stała się ostateczna. Z faktu zwrotu wniosku i otwartej nadal drogi sądowej do jego opłacenia przez wnioskodawczynię wbrew twierdzeniu skarżącego nie wynika konkluzja, jakoby skarżący mógł również złożyć wniosek o rozgraniczenie, bowiem stałoby to w sprzeczności z instytucja powagi rzeczy osadzonej, przymiot taki posiada bowiem decyzja rozgraniczeniu z dnia [...] października 2007r.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności miały istotny wpływ na treść podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, albowiem determinowały moc wiążącą decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Podzielić należy pogląd organów, zaprezentowany na tle orzeczenia WSA w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2009r., sygn. II SA/Ke 109/09, Lex Nr 550501, iż decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w sytuacji, gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. W takiej sytuacji decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nie będzie mogła wywoływać ani procesowych ani materialno-prawnych skutków decyzji ostatecznej. W sytuacji natomiast gdy wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia zostanie przez sąd zwrócony, na skutek np. jego nieopłacenia lub dojdzie do umorzenia postępowania, np. wskutek cofnięcia żądania o skierowaniu sprawy do sądu - decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami jakie prawo przewiduje dla takich decyzji.

Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, jakoby decyzja rozgraniczeniowa, która została unicestwiona przez samo złożenie żądania przekazania sprawy sądowi przez A.F., nie mogła odzyskać swojego bytu przez zwrot wniosku rozgraniczeniowego, ponieważ decyzji tej już nie ma wskutek złożenia żądania przekazania sprawy sądowi przez A.F. Tym samym zarzut naruszenia przez organy administracji art. 156 § pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 kpa nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skarżącego, tj. naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 105, 107 oraz 138 § 1 pkt 2 kpa, jak również art. 29 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 Upgik.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.