Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 49/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasto R. na rzecz Zarządu Województwa Ł. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 49/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu Gminy Miasto R. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Gmina Miasto R. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 (dalej: RPO WŁ), Osi Priorytetowej I Infrastruktura Transportowa, Działanie I.1 Drogi.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. wnioskodawcę poinformowano, że projekt nie został wyłoniony do dofinansowania, gdyż wniosek zawiera braki, które nie zostały uzupełnione zgodnie z przesłanymi uwagami Instytucji Zarządzającej.

Wskazano, że w załączonym wniosku występuje niespójność lokalizacji projektu, gdyż brak jest decyzji podziałowych bądź oświadczeń wyjaśniających sposób podziału gruntów. Nie ma zatem możliwości zweryfikowania lokalizacji inwestycji.

Wydatki wskazane w kategorii kosztów "Wykupy nieruchomości" nie są kwalifikowalne w całości, gdyż całkowitą wartość gruntów podaną w operacie szacunkowym należy pomniejszyć o wartość budynku znajdującego się na działce. W przypadku zakupu nieruchomości z zamiarem wyburzenia stojących na niej budynków operat szacunkowy powinien wyszczególniać wartość gruntu i budynków. W takim przypadku wartości budynku nie uwzględnia się w wydatkach kwalifikowanych.

W załączniku Nr 1 do wniosku błędnie przeprowadzono analizę wskaźnikową (nie uwzględniono wymienionych wskaźników).

Wnioskodawca nie załączył oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i dokumentacji potwierdzającej stan formalno - prawny nieruchomości, na której będzie realizowany projekt.

Wnioskodawca - Gmina Miasto R. złożyła protest od wyników przeprowadzonej oceny wniosku.

Wskazała, że precyzyjna informacja rzeczoznawcy potwierdzająca zapisy w operacie została załączona do protestu.

W załączniku Nr 1 do wniosku nie występuje kolizja dotycząca możliwości skwantyfikowania produktów i rezultatów projektu, bowiem analiza wskaźnikowa została wykonana zgodnie z Zasadami dotyczącymi przygotowywania studiów wykonalności w zakresie infrastruktury drogowej.

Brak dołączenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentacji potwierdzającej stan prawny na dzień [...] października 2009 r. wynikał z przyczyn niezależnych. Jednym z podstawowych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Decyzje wydane w tym trybie są prawomocne. Do protestu strona załączyła stosowne dokumenty.

Zarząd Województwa Ł. uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. oddalił protest wniesiony przez Gminę Miasto R.

W uzasadnieniu organ opisał ogólną procedurę kwalifikowania projektów do dofinansowania i wskazał, że w dniu [...] lipca 2008 r. pomiędzy Zarządem Województwa Ł., a wnioskodawcą została zawarta umowa dotycząca przygotowania indywidualnego projektu kluczowego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 – 2013. W dniu 30 czerwca 2009 r. wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie, a organ dokonał oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Ocena formalna dokonywana jest na podstawie kryteriów formalnych, tj. kwalifikowalność beneficjenta i projektu, poprawność złożenia wniosku, kompletność dokumentacji, kompletność finansowa. Wniosek można jednorazowo poprawić lub uzupełnić w terminie 10 dni roboczych. Jeżeli wniosek nie zostanie uzupełniony lub poprawiony, nie podlega dalszej ocenie. W dniu 29 września 2009 r. organ skierował do strony pismo w sprawie uzupełnienia wniosku. Wnioskodawca częściowo uzupełnił braki w dniu 13 października 2009 r.

Organ nie podzielił argumentacji wnioskodawcy w kwestii dotyczącej wyszczególnienia wartości budynku i gruntu w operacie szacunkowym i wskazał, że złożone przez stronę oświadczenie rzeczoznawcy, iż w operacie wskazano tylko wartość gruntu, pozostaje w sprzeczności z zapisami operatu.

W odniesieniu do kwestii niespójności Studium Wykonalności ze wskaźnikami produktu i rezultatu – "Długość wybudowanych obwodnic", "Oszczędność czasu w przewozach pasażerskich" i "Oszczędność czasu w przewozach towarowych", organ wyjaśnił, że strona nie zastosowała się do uwag i nie poprawiła w tym zakresie wniosku.

W kwestii dotyczącej oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, że wnioskodawca złożył trzy decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale po terminie. Termin do złożenia dokumentacji ekspirował z dniem 13 października 2009 r., gdy tymczasem decyzje złożono w dniu 21 października 2009 r. Nadto, złożone decyzje nie były jeszcze prawomocne. Na tej podstawie organ uznał, że wniosek strony w tym zakresie był niekompletny.

Reasumując organ ocenił, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona zgodnie z Zasadami Przygotowania Indywidualnych Projektów Kluczowych w ramach RPO Województwa Ł. 2007 – 2013. Wnioskodawca zawierając umowę dotyczącą przygotowania indywidualnego projektu kluczowego zobowiązał się przygotować projekt w pełnym zakresie, zgodnie z umową i jej załącznikami, na podstawie zasad wydanych przez instytucję zarządzającą i innych wymogów dotyczących przygotowania projektu wynikających z Regionalnego Programu Operacyjnego. Przeprowadzona procedura oceny wniosku wykazała, iż wnioskodawca nie wypełnił warunków umowy w pełnym wymaganym zakresie. Na tej podstawie organ uznał za niezasadne zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w złożonym proteście.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła na powyższą uchwałę Gmina Miasto R. Zarzuciła naruszenie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Szczegółowego Opisu Kryteriów Wyboru Projektów, Zasad Kwalifikowalności Wydatków Objętych Dofinansowaniem w ramach RPO, Zasad Przygotowania Indywidualnych Projektów Kluczowych w ramach RPO oraz art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów w postaci złożenia pełnej dokumentacji w ramach załącznika "Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane", gdy w świetle tego przepisu nabył to prawo przed planowaną inwestycją. Kwestie podziałów zostały udokumentowane decyzjami podziałowymi. Skarżąca podniosła też, że niejednoznaczne zapisy operatu szacunkowego sprecyzował rzeczoznawca w dodatkowym oświadczeniu załączonym do protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r. uznał, że ocena projektu Gminy Miasto R. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ł.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący bezzasadnego kwestionowania przez organ prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i wskazał, że nieprecyzyjne sformułowania zawarte w operacie szacunkowym zostały wyjaśnione załączonym do skargi oświadczeniem rzeczoznawcy sporządzającego ten operat, z którego to oświadczenia jednoznacznie wynika, iż wartość nieruchomości obejmuje tylko wartość gruntu, bez uwzględnienia naniesień na nim.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej oceny wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd wskazał, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, iż nieruchomości lub ich części określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Mając na względzie uregulowania cytowanej ustawy, Sąd uznał, że pojęcia "Wykonalność prawna projektu" nie można analizować w oderwaniu od jej zapisów i przy ocenie wykonalności prawnej projektu należy uwzględnić fakt, że na etapie przygotowywania inwestycji drogowej (w szczególności składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, inwestor nie musi wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd wskazał, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna być ostateczna. W ocenie Sądu istotna jest okoliczność, że przedłożone przez stronę decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg stały się ostateczne w toku postępowania, przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Sąd podkreślił, że zawarta między skarżącą, a organem "Umowa dotycząca przygotowania indywidualnego projektu kluczowego" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego zawiera załącznik pod nazwą "Harmonogram przygotowania Projektu". W dokumencie tym określono daty opracowania i przedstawienia organowi poszczególnych etapów opracowywania planu. Część tego harmonogramu dotyczy dokumentów, które strona powinna uzyskać od innych podmiotów. Ta okoliczność nie powinna umknąć żadnemu podmiotowi występującemu w sprawie. Taka sytuacja rodzi obowiązek wnioskodawcy wystąpienia do innego organu o uzyskanie stosownego dokumentu lub decyzji na tyle wcześnie, żeby mogła go uzyskać w czasie wystarczającym do wywiązania się ze swoich zobowiązań umownych. Z drugiej strony, organ orzekając w sprawie nie powinien całkiem abstrahować od powodów naruszenia terminów ustalonych w umowie. Nie bez znaczenia jest skala przygotowywanego projektu, która podnosi trudność wniosku. Organ powinien uwzględnić także zdarzenia występujące w toku rozpoznawania sprawy, czyli "uostatecznienie się" danej decyzji w toku postępowania.

Idealna sytuacja powinna być taka, że wnioskodawca występując z wnioskiem o dofinansowanie powinien załączyć do niego wszelkie niezbędne dokumenty w prawidłowej formie i postaci, w tym ostateczne decyzje. Jednak podmiot, który nie dopełnił swojego obowiązku musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.

Zdaniem Sądu, celem wprowadzenia procedury odwoławczej jest także poprawienie ewentualnych niedociągnięć i nieścisłości w złożonej dokumentacji.

Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm., dalej jako: u.z.p.p.r.). Sąd orzekł też o zwrocie kosztów postępowania, na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), przy zastosowaniu art. 30e u.z.p.p.r.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Ł. Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

I. art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:

a) Pkt 14.6 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, poprzez jego nieuwzględnienie.

b) Pkt 3.2.1 i pkt 3.3 Zasad przygotowania indywidualnych projektów kluczowych w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, poprzez nieuznanie zarzutu niekompletności wniosku, podczas gdy Beneficjent złożył niekompletny wniosek, przez co Instytucja Zarządzająca nie mogła poprawnie ocenić projektu ani ponownie wezwać wnioskodawcy do jego uzupełnienia.

c) Pkt 3 zasad procedury odwoławczej w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż celem procedury odwoławczej jest również poprawienie ewentualnych niedociągnięć i nieścisłości złożonej dokumentacji, podczas gdy zgodnie z pkt 3 zasad procedury odwoławczej jej celem jest sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r.

d) Naruszenia art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne rozpoznanie skargi Gminy Miasto R. podczas, gdy winna ona zostać pozostawiona bez rozpoznania z uwagi na jej niekompletność.

Wobec powyższego Zarząd Województwa Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając naruszenie pkt 14.6 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, kasator wskazał, że w przypadku zakupu nieruchomości z zamiarem wyburzenia stojących na niej budynków operat szacunkowy powinien wyszczególniać wartość gruntów i budynków, a wartości budynków nie uwzględnia się w wydatkach kwalifikowanych. Z analizy operatu szacunkowego złożonego w Instytucji Zarządzającej wprost wynika, że oszacowana cena obejmuje grunt wraz z częściami składowymi tj. budynkiem i drzewostanem. Operat ten nie pozwalał więc na odpowiednie zakwalifikowanie i analizę kosztów projektu oraz uznanie odpowiednio ich za kwalifikowalne w przypadku gruntów oraz za niekwalifikowalne w przypadku budynków. W ocenie kasatora również próba naprawienia tego błędu poprzez złożenie oświadczenia rzeczoznawcy, iż wartość nieruchomości obejmuje tylko wartość gruntu, nie spełnia kryteriów z pkt 14.6 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, gdyż złożony operat szacunkowy, w świetle tego oświadczenia, nie uwzględnia wartości budynku usytuowanego na działce nr [...], stąd też nie można określić we wniosku o dofinansowanie kosztu tego budynku, a wniosek jest niezgodny ze stanem rzeczywistym.

Kasator wskazał, że mocą umowy z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] o przygotowanie projektu kluczowego, w oparciu o którą jest realizowany sporny projekt, Gmina Miasto R. zobowiązała się złożyć kompletną dokumentację projektową do dnia [...] czerwca 2009 r. Obligatoryjne załączniki do wniosku obejmowały również dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (załącznik nr 14). Gmina Miasto R. nie złożyła natomiast oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do żadnej działki, chociaż, jak sama wskazuje, posiadała już prawa do ponad 40% działek. Wniosek o dofinansowanie nie był zatem kompletny i pomimo wezwania, beneficjent nie uzupełnił go w tym zakresie. Wobec powyższego, zgodnie z Zasadami przygotowania indywidualnych projektów kluczowych RPO WŁ na lata 2007-2013 oraz Szczegółowym opisem kryteriów wyboru projektów w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, obowiązkiem Instytucji Zarządzającej było odrzucenie wniosku o dofinansowanie na etapie jego oceny formalnej. Wniosek ten bowiem naruszał zarówno Zasady przygotowania indywidualnych projektów kluczowych RPO WŁ na lata 2007-2013 jak i postanowienia Umowy o przygotowanie projektu kluczowego. Nadto Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie obliguje do złożenia oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazując, iż ustawodawca w ustawie o szczegółowych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie odstąpił od obowiązku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na budowie drogi, wnoszący skargę kasacyjną podał, że Instytucja Zarządzająca przygotowując system realizacji projektów mogła w odmienny sposób ukształtować prawa i obowiązki Beneficjenta, aniżeli wynika to z tej ustawy. Wobec powyższego miała prawo żądać od podmiotów, którym przyznaje dofinansowanie, aby wykazały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mając na uwadze, iż prawo to wynika również z zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Prawo takie wynika wprost z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie można natomiast domniemywać tego prawa z art. 12 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Beneficjent występując o dofinansowanie winien dysponować decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i tym samym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z zawartą umową o przygotowanie projektu kluczowego Gmina Miasto R. miała w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. złożyć kompletny wniosek o dofinansowanie. Analiza załączonych zezwoleń na realizację inwestycji drogowej wskazuje, że w tym terminie Gmina nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Wniosek do Wojewody Ł. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu [...] lipca 2009 r., zaś do Starosty w dniu [...] lipca 2009 r., czyli po terminie złożenia wniosku o dofinansowanie. Zatem nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, że z przyczyn niezależnych od Gminy doszło do opóźnienia w uzyskaniu dokumentów.

Zgodnie z zasadami przygotowania indywidualnych projektów kluczowych RPO WŁ na lata 2007-2013, podczas oceny formalnej beneficjent ma jednokrotną możliwość poprawy i uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o konieczności uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku pismem z dnia 29 września 2009 r., Gmina Miasto R. nie uczyniła tego w pełnym zakresie i w zakreślonym terminie. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca nie mogła uwzględnić dokumentów złożonych po terminie. Kasator nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż celem procedury odwoławczej jest również poprawienie ewentualnych niedociągnięć i nieścisłości złożonej dokumentacji, wskazując, iż zgodnie z pkt 3 Zasad procedury odwoławczej, jej celem jest sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami, o których mowa w art. 29 ust 2 pkt 6 u.z.p.p.r.

Uzasadniając ostatni zarzut kasacyjny kasator podał, że zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpoznania. W niniejszej sprawie skarżący złożył niekompletny wniosek o dofinansowanie. Nie zawierał on obligatoryjnych załączników, lecz pomimo to sprawa została przez Sąd merytorycznie rozpoznana. Dokumentacja złożona przez skarżącego nie zawierała m.in. Operatu szacunkowego, do którego treści Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku. Sąd nie mógł bez przedstawienia tego dokumentu dokonać jego oceny. Wniosek o dofinansowanie, o którym mowa w art. 30c ust 2 u.z.p.p.r. został zdefiniowany w § 1 pkt 8 Umowy o przygotowanie indywidualnego projektu kluczowego w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 jako formularz wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami. W związku z tym, w ocenie kasatora, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana wyżej Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.) nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem.

Zatem przed rozważeniem poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej wyrok Sądu pierwszej instancji przypomnieć trzeba, że Sąd ten oceniał "Uchwałę Zarządu Województwa Ł. w sprawie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej I Infrastruktura Transportowa, Działanie I.1 Drogi RPO WŁ na lata 2007-2013" pod względem zgodności z prawem. Inaczej mówiąc Sąd I instancji, postępując w zgodzie ze szczególną procedurą przewidzianą art.30c u.z.p.p.r., powinien zbadać, czy podjęta uchwała naruszała prawo, a jeśli tak, to powinien wskazać, które to przepisy prawa i w jaki sposób zostały przez organ naruszone.

Z uwagi właśnie na szczególne uregulowanie, w art. 30c u.z.p.p.r. postępowania przed sądem administracyjnym I instancji, jako pierwszy należy rozpatrzyć ostatni zarzut skargi kasacyjnej, gdyż jego ewentualna zasadność wywiera skutki najdalej idące. Kasator zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. (czyli uwzględnienie skargi) poprzez niezastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. (czyli niezastosowanie procedury pozostawienia bez rozpoznania skargi niezawierającej kompletnej dokumentacji). Z akt sądowych wynika, iż na rozprawie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji organ podniósł zarzut niekompletności dokumentacji dołączonej do skargi, która to niekompletność polegała na niedołączeniu do skargi Operatu szacunkowego. Z tego powodu organ wnosił o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia.

W aktach sądowych istotnie brak, będącego załącznikiem do wniosku, "Operatu technicznego" sporządzonego przez rzeczoznawców z kancelarii "A." w dniu 22 września 2009 r., natomiast do skargi dołączono jedynie dodatkowe wyjaśnienie z dnia 28 października 2009 r. podpisane przez obu rzeczoznawców, "precyzujące" zapisy operatu.

Zagadnienie niekompletności dokumentacji było przedmiotem pisma procesowego z dnia 9 lutego 2010 r. zawierającego wyjaśnienia skarżącej, ale kwestia ta nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku i brak stanowiska Sądu w tym względzie. W tym stanie rzeczy nie wiadomo, czy Sąd przyjął, że dokumentacja dołączona do skargi, niezawierająca załącznika do wniosku w postaci Operatu szacunkowego, była zgodna z wymogami art. 30c ust.2 u.z.p.p.r. tj. kompletna. Nie wiadomo także na jakiej podstawie Sąd, nie mając tekstu Operatu szacunkowego, przeprowadził kontrolę dokonanej przez organ oceny tego operatu i uznał, że była ona niezgodna z prawem. Ta sytuacja prowadzi do uznania omawianego zarzutu kasacyjnego za uzasadniony, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji oraz rozważenie omawianej kwestii.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię przez Sąd "Zasad procedury odwoławczej" i przyjęcie, że celem tej procedury jest także poprawienie ewentualnych niedociągnięć i nieścisłości w złożonej dokumentacji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej (programem operacyjnym) należy m.in. określenie systemu realizacji programu operacyjnego. W ramach systemu realizacji programu operacyjnego instytucja zarządzająca określa system środków odwoławczych. Instytucja zarządzająca (Zarząd Województwa Ł.) wprowadziła "Zasady procedury odwoławczej w ramach RPO WŁ". Zgodnie z pkt 3 tych zasad celem procedury odwoławczej jest sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów. Zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie ubiegania się o udzielenie dofinansowania na podstawie tej ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a. Postępowanie odwoławcze od informacji o negatywnej ocenie projektu nie jest więc postępowaniem drugoinstancyjnym w rozumieniu k.p.a. Sprawa nie jest rozpoznawana ponownie przez organ II instancji w jej całokształcie. Organ rozpatrujący odwołanie od oceny negatywnej wniosku kontroluje jedynie prawidłowość oceny dokonanej przez instytucję zarządzającą RPO. Brak podstawy prawnej do twierdzenia, że na tym etapie postępowania możliwa jest jakakolwiek korekta, czy uzupełnienie wniosku. Procedura odwoławcza nie służy bowiem umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej ocenie, czy wniosek, w takim kształcie w jakim został złożony (i ewentualnie uzupełniony w terminie) był oceniony zgodnie z prawem a w szczególności zgodnie z kryteriami wyboru projektów, Zasadami przygotowania indywidualnych projektów kluczowych w ramach RPO WŁ 2007-2013 i systemem kwalifikowalności wydatków.

Błędne rozumienie zasad procedury odwoławczej w sprawie niniejszej spowodowało wadliwą ocenę przez Sąd prawidłowości jej przeprowadzenia. Sąd pominął w swoich wywodach kolejność zdarzeń, która rzutowała w sposób zasadniczy na ocenę wniosku.

Przypomnieć należy, że zgodnie z Umową nr [...] dotyczącą przygotowania indywidualnego projektu kluczowego w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013 zawartą w dniu [...] lipca 2008 r. między Instytucją Zarządzającą (Zarządem Województwa Ł.) a Gminą Miasto R., beneficjent zobowiązał się złożyć wniosek o dofinansowanie do dnia 30 czerwca 2009 r. Zgodnie z Zasadami przygotowania indywidualnych projektów kluczowych, do wniosku powinna być dołączona dokumentacja zgodnie z listą określoną we wniosku. Część tej dokumentacji stanowił załącznik nr 14, który powinien zawierać oświadczenie wnioskodawcy o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz dokumentację potwierdzającą to prawo. Zgodnie z pkt 14.3. Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013, przyjętych uchwałą [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] lipca 2009 r., w skład dokumentacji dotyczącej kwalifikowalności wydatków na wykup nieruchomości powinien wchodzić Operat szacunkowy sporządzony w celu określenia wartości nieruchomości na wykup pod budowę planowanej inwestycji z uwzględnieniem oddzielnie ceny gruntu i budynków (pkt 14.6.).

Wniosek został złożony w terminie tj. 30 czerwca 2009 r. Do wniosku nie dołączono w ogóle wymaganego Operatu szacunkowego koniecznego do oceny kwalifikowalności kosztów związanych z wykupem nieruchomości potrzebnych do realizacji projektu, nie dołączono też oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, ani żadnej dokumentacji potwierdzającej to prawo.

Gmina Miasto R. rozpoczęła procedury zmierzające do uzyskania uprawnień do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dopiero 21 i 24 lipca 2009 r. tj. po upływie terminu, w którym należało złożyć wniosek z pełną dokumentacją.

Instytucja zarządzająca w dniu 29 września 2009 r. wezwała beneficjenta do uzupełnienia powyższych braków w terminie do dnia 13 października 2009 r.

Gmina Miasto R. w dniu 12 października 2009 r. złożyła "Operat techniczny" z dnia 22 września 2009 r. nieodpowiadający wymogom zawartym w pkt 14.6. Zasad kwalifikowalności wydatków, tj. bez oddzielnej wyceny gruntu i budynku przeznaczonego do wykupu. Nie złożyła natomiast żadnego oświadczenia w przedmiocie prawa do gruntów, ani też dokumentów potwierdzających to prawo.

Organ w dniu [...] października 2009 r. dokonał oceny projektu i poinformował, że projekt z powodu omawianych braków formalnych nie został wyłoniony do dofinansowania.

W dniu 28 października 2009 r. Gmina Miasto R. złożyła protest i dopiero do tego protestu dołączyła oświadczenie rzeczoznawców z dnia 28 października 2009 r. "precyzujące" operat szacunkowy (w istocie sprzeczne z jego treścią). Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 28 października 2009 r. oraz nieprawomocne decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Powyższy stan faktyczny jest niesporny między stronami.

Sąd I instancji może w sposób właściwy skontrolować, czy ocena wniosku została dokonana zgodnie z prawem oraz, czy oddalenie protestu było zasadne, tylko wtedy, gdy weźmie pod uwagę wynikający z akt stan faktyczny oraz opisany wyżej charakter procedury odwoławczej, w ramach której nie jest możliwe uzupełnianie braków wniosku. Tak określona kontrola sądowa będzie jednak możliwa dopiero wówczas, gdy Sąd I instancji w sposób należyty wyjaśni i rozważy, czy w ogóle zachodziły warunki do merytorycznego rozpoznania skargi.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że procedury konkursowe mają na celu wyłonienie do dofinansowania projektów istotnych z punktu widzenia realizowania polityki rozwoju i pochodzących od wnioskodawców sprawnych, dokładnych i dobrze zorganizowanych. Wnioskodawcy, którzy z powodzeniem przejdą trudne procedury konkursowe dają lepszą gwarancję, że przyznane dofinansowanie zostanie należycie wykorzystane.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. i zasądził kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który wniósł skargę kasacyjną i reprezentował stronę na rozprawie, a był tym samym pełnomocnikiem, który reprezentował stronę przed Sądem I instancji.