Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 31 października 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 569/25 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zalecenia pokontrolne Starosty Oławskiego z dnia 23 czerwca 2025 r. nr OS.620.4.2025 w przedmiocie prowadzonej działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z 31 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca, spółka) na zalecenia pokontrolne Starosty Oławskiego (organ) z dnia 23 czerwca 2025 r. nr OS.620.4.202 w przedmiocie prowadzonej działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów.

Jak stwierdził sąd pierwszej instancji, oceniając przedmiot zaskarżenia w kontekście art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) stwierdzić należy, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) ani postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że pismo nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani sprzeciwem od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, ale zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady, postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tego rodzaju przepisu nie zawiera ustawa Prawo ochrony środowiska, na podstawie której wydano zaskarżone w tej sprawie zalecenia pokontrolne. Zaskarżone w sprawie zalecenia pokontrolne nie są zatem aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingerują bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko właściwego miejscowo Starosty co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień i nieprawidłowości oraz zaleceń ich usunięcia w określonym terminie. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje sądowej kontroli zaleceń pokontrolnych. Ich zgodność z prawem może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym stanowiącym skutek przedmiotowych zaleceń pokontrolnych lub na etapie kontroli zarządzenia pokontrolnego będącego skutkiem przekazania dokumentacji sprawy właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na podstawie art. 379 ust. 5 p.o.ś. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 7251/21, dostępne w CBOSA).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 379 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647, dalej p.o.ś.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi spółki na zalecenia pokontrolne jako niedopuszczalnej, z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że "Zaskarżone w sprawie zalecenia pokontrolne nie są aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingerują bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko właściwego miejscowo Starosty co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień i nieprawidłowości oraz zaleceń ich usunięcia w określonym terminie. Ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje sądowej kontroli zaleceń pokontrolnych. Ich zgodność z prawem może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym stanowiącym skutek przedmiotowych zaleceń pokontrolnych lub na etapie kontroli zarządzenia pokontrolnego będącego skutkiem przekazania dokumentacji sprawy właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na podstawie art. 379 ust. 5 p.o.ś.", podczas gdy zaskarżony akt spełnia wszelkie przesłanki do uznania go za inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji, bowiem bezpośrednio i wprost wskazuje na obowiązki skarżącej jako podmiotu indywidulanego i zewnętrznego, co wynika z treści pkt 3 i pkt 4 zaleceń pokontrolnych niestanowiącej ustaleń kontroli, ale konkretyzację obowiązków nałożonych na spółkę z określonym terminem ich wykonania, a tym samym wniesioną skargę należało rozpoznać, a nie odrzucić,

2/ art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 379 ust. 1 - 6 p.o.ś. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi co prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym aktu nieodpowiadającego prawu. tj. wydanego bez podstawy prawnej,

3/ art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 379 p.o.ś. polegające na niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że zalecenia pokontrolne Starosty Oławskiego nakładające na spółkę konkretne polecenia wraz z terminem ich realizacji oraz określające termin złożenia pisemnego sprawozdania z realizacji zaleceń - nie nakładają obowiązku na skarżącą, ale zmierzają jedynie do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia przez kontrolowanego,

II. w ramach postawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone zalecenia pokontrolne wydane w następstwie przeprowadzonej przez organ na podstawie art. 379 p.o.ś. kontroli w zakresie prowadzonej przez spółkę działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, nie stanowią innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu winna prowadzić do wniosku, że wydane przez Starostę Oławskiego zalecenia pokontrolne stanowią inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ: 1/ nie są decyzją ani postanowieniem; 2/ mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3/ są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4/ mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6/ podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną, a tym samym zaskarżone zalecenia pokontrolne zawierają wszystkie konstytuujące elementy pojęcia aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

2/ art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2025 r, poz. 1480) poprzez błędne niezastosowanie wynikające z wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ zdaniem Sądu pierwszej instancji zawierają jedynie stanowisko właściwego miejscowo Starosty co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień i nieprawidłowości oraz zaleceń do usunięcia w określonym terminie, podczas gdy już te dwa ostanie elementy (wykonanie określonych poleceń z oznaczonym terminem ich realizacji i obowiązkiem sprawozdawczym) prowadzą do wniosku, że zalicza się do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, gdyż z zaskarżonych zaleceń wprost wynikają dla adresata (Spółki) określone obowiązki, będące skutkiem władczego działania właściwego Starosty, zaś odmienna ocena prowadzi do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolę wydanych zaleceń pokontrolnych,

3/ art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa zawisła przed WSA we Wrocławiu ze skargi spółki nie posiada przymiotu sprawy podlegającej kontroli działalności administracji publicznej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego odrzucenia skargi oraz pozostawieniem w obrocie prawnym zaleceń wydanych bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1] uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia,

2] zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucające skargę.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie mają zarzuty podnoszące naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który dotyczy charakteru prawnego zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego i dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tego rodzaju wystąpienie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją ani postanowieniem, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy wystąpienie to stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, a więc akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami.

Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na niedopuszczalność skargi na akt administracyjny, gdy jego treść nie niesie za sobą określonych obowiązków nakładanych na stronę skarżącą.

Dokonując oceny charakteru zaleceń pokontrolnych Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2020 r., sygn. akt I OSK 923/20, podkreślił, że kontrolę należy rozumieć jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Kontrola ta pozbawiona jest więc elementów władztwa administracyjnego, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają natomiast ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Natomiast jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego są zatem zasadniczo inne niż w postępowaniu administracyjnym. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, ale zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Tego rodzaju przepisu nie zawiera ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, na podstawie której wydano zaskarżone w tej sprawie wystąpienie pokontrolne.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przedmiotowe wystąpienie pokontrolne nie jest zatem aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingeruje bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko właściwego miejscowo starosty co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień oraz zaleceń ich usunięcia w określonym terminie. Ustawa p.o.ś. nie przewiduje sądowej kontroli wystąpienia pokontrolnego. Zgodność z prawem wystąpienia pokontrolnego może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym stanowiącym skutek przedmiotowego wystąpienie pokontrolonego lub na etapie kontroli zarządzenia pokontrolnego będącego skutkiem przekazania dokumentacji sprawy właściwemu wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska na podstawie art. 379 ust. 5 p.o.ś.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest zatem prawidłowe, a zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrujące się wokół art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Powyższe przesądza również o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania opartych na ww. przepisie.

Dotyczy to również zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 379 p.o.ś. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia postanowienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

-----------------------

2