Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 875 zł (osiemset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 17 maja 2012 r., znak: [...], Wójt Gminy Lisia Góra, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z p. zm.) oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Lisia Góra nr Yl/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, Nr 396, póz. 2617) ustalił dla J. M. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 46 007,24 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - części działki nr [...] (po podziale dz. nr [...], [...] i [...]), obręb [...], o powierzchni 0,6524 ha (łączna powierzchnia 0,81 ha), dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W punkcie II decyzji zobowiązano J. M. do uiszczenia opłaty na podany numer rachunku bankowego w terminie 14 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ l instancji wskazał, że Rada Gminy Lisia Góra, uchwałą nr Yl/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Brzozówka (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, Nr 396, póz. 2617) ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) na 20% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego J. M. zbył nieruchomość o powierzchni 0,8100 ha, dla której Sąd Rejonowy w Tarnowie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], co wynika z przesłanego Wójtowi Gminy odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...].12.2007 r. Repertorium A Nr [...]. W toku postępowania ustalono, że do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Lisia Góra uchwalony przez Radę Gminy Lisia Góra uchwałą Nr XVIl/148/93 z dnia 29 lipca 1993 r. Nieruchomość nr [...], będąca własnością J. M. stanowiła tereny użytków rolnych o przewadze gruntów ornych oznaczonych symbolem B.22.R. Od 1 stycznia 2004 r. do chwili wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Brzozówka nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Brzozówka wskazaną wyżej uchwałą nr YI/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r., która weszła w życie z dniem 1 lipca 2007 r., przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z "rolnej" na częściowo "tereny przemysłowe" o pow. 0,05513 ha tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (1P) oraz o pow. 0,1011 ha (2P), częściowo na tereny zieleni izolacyjno-krajobrazówej (2ZI) o pow. 0,0215 ha, częściowo tereny naturalnej zieleni nieurządzonej w strukturze terenów rolniczych, stanowiące obudowę biologiczną cieków wodnych z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną (IRZp) o pow. o,0983 ha oraz częściowo na tereny drogi publicznej klasy L - lokalnej 1KD(L) o pow. 0,0403 ha.

Nieruchomość nr [...] została zbyta w dniu 21 grudnia 2007 r. za kwotę 97 200 zł. W dniu 26 stycznia 2012 r. Wójt Gminy Lisia Góra ustalił jednorazową opłatę planistyczną na kwotę 45 106,93 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] oraz zobowiązał zbywającego do wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od daty, w której decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 14.12.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt: [...] uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W sporządzonym w toku ponownego postępowania operacie szacunkowym, wartość nieruchomości nr [...] przed uchwaleniem obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oszacowano na kwotę 13000 zł, zaś według stanu po uchwaleniu i wejściu w życie tego planu - na 298 600 zł. Biorąc pod uwagę, że tylko część nieruchomości nr [...] tj. o łącznej pow. 0,6524 ha zmieniła przeznaczenie na tereny przemysłowe -1 P i 2P - wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła proporcjonalnie 10 438,40 zł zaś po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła 240 474,64 zł. Różnica to jest wzrost wartości nieruchomości wyniósł 230 036,24 zł, co - przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 20% - daje kwotę opłaty w wysokości 46 007,24 zł.

Po rozpoznaniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 4 lipca 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, póz. 1071), 36 ust. 4 i art. 37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, póz. 1925) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl zaś art. 37 ust. 6 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5. W dniu 24 kwietnia 2007 r. Rada Gminy w Lisiej Górze uchwałą Nr W96/2007 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Brzozówka w gminie Lisia Góra. Uchwała ta weszła w życie 1 lipca 2007 r. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu, działka nr [...] w [...] w części znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 1P i 2P (o pow. 0,6524 ha) tj. terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w części w terenach oznaczonych symbolem 1 RZp ( o pow. 0,0983 ha) tj. terenach naturalnej zieleni nieurządzonej w strukturze terenów rolniczych, stanowiących obudowę biologiczną cieków wodnych, z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną, w części w terenach oznaczonych symbolem 2ZL (o pow. 0,0215 ha) tj. terenach zieleni izolacyjno-krajobrazowej oraz w części w terenach oznaczonych symbolem 1 KD(L) (o pow. 0,0403 ha) tj. terenach drogi publicznej klasy lokalnej L. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Gminy Lisia Góra uchwałą z dnia 29 lipca 1993r. Nr XVII/148/93 działka ta położona była w terenach oznaczonych symbolem B.22.R tj. terenach upraw polowych. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2007 r. J. M. zbył nieruchomość gruntową składającą się z działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,8100 ha za cenę wynoszącą 97.200,00 zł.

Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2011 r. i 18 kwietnia 2012 r. stwierdzono, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, na dzień sprzedaży działki nr [...], wyniosła 298,600,00 zł, a przed jego uchwaleniem wynosiła 13.000 zł. Organ II instancji wskazał, iż tylko część nieruchomości nr [...] o powierzchni 0,6524 ha zmieniła przeznaczenie na tereny przemysłowe (1P i 2P) i wobec tego wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego wyniosła proporcjonalnie 10.438,40 zł, zaś po uchwaleniu planu wartość ta wyniosła 240.474,64 zł. W związku z powyższym różnica tj. wzrost wartości nieruchomości, wyliczony został na kwotę 230.036,24 zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty w wysokości 20% dało kwotę opłaty w wysokości 46.007,24 zł. Ustalenie, że opłacie planistycznej, zgodnie z § 28 planu miejscowego, podlega tylko ta część działki, która przeznaczona jest na cele komercyjne i w stosunku do tej części proporcjonalnie ustalił opłatę planistyczną jest prawidłowe.

Podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka nr [...] oznaczona była symbolem planu B.22.R - tj. teren użytków rolnych o przewadze gruntów rolnych i z zaleceniem intensywnej uprawy rolnej. Niskie klasy i nieużytki powinny zostać zalesione. Na podstawie zaś aktualnie obowiązującego planu miejscowego działka nr [...] oznaczona jest symbolem 1P i 2P co określa teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Uchwalenie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. O ile bowiem na gruncie poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego możliwość zagospodarowania nieruchomości nr [...] ograniczała się do użytkowania rolniczego, to obecnie istotnie wzrosły możliwości inwestowania na tej nieruchomości poprzez uruchomianie działalności produkcyjnej, a także związanej z funkcjonowaniem składów i magazynów, czego dowodem zresztą jest sprzedaż tej nieruchomości podmiotowi komercyjnemu. W myśl art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, póz. 2603 ze zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Wycena ta jest pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat był podstawą dla wydania decyzji przez Wójta Gminy Lisia Góra. Rzeczoznawca majątkowy, określając metodologię wyceny, wskazał, że w niniejszej sprawie wartość rynkową nieruchomości gruntowej ustalono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości "przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutej upływu czasu. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą, której cechy są znane, lecz nie jest znana jej wartość- kolejno z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu i których cechy są znane, jak również ceny uzyskane w obrocie". Dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż dokonano wyboru nieruchomości oraz cen rynkowych na podstawie transakcji odnotowanych w okresie 2 lat na terenie [...]. Dotyczą one terenów o przeznaczeniu przemysłowym. Okres monitoringu poszerzono z uwagi na brak transakcji nieruchomościami podobnymi w krótszym okresie czasowym. Do porównań przyjęto transakcje, które miały miejsce w krótkim okresie po dacie na którą określa się wartość nieruchomości. W przypadku szacowania wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, rzeczoznawca wskazał, iż dokonano wyboru nieruchomości na podstawie transakcji odnotowanych w okresie 2 lat na terenie [...] i [...]. Następnie rzeczoznawca w postępowaniu szacunkowym dokonał wyboru nieruchomości podobnych. W formie tabelarycznej wyszczególniono- cechy mające wpływ na wartość nieruchomości. Należą do nich: lokalizacja, dostępność, uzbrojenie, możliwość zagospodarowania i wielkość.

Organ II instancji wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Decyzja została oparta na obliczeniu wartości nieruchomości dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca wskazał metodę wyliczenia wartości nieruchomości oraz przesłanki i okoliczności, jakimi się kierował przy wyborze nieruchomości podobnych. Przytoczone na wstępie przepisy upoważniają organ l instancji do ustalania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na poglądy orzecznictwa sądowo - administracyjnego, z których wynika, że wymierzenie opłaty planistycznej nie jest uznaniowe, ale obligatoryjne, a sposób wyliczenia ściśle wskazany przez prawo. Opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, wiążącym się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w przepisie art. 36 ust. 3 ustawy, jest zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wskazany przepis jest podstawą do wymierzenia tej opłaty. Tym samym organ nie może odstąpić od ustalenia opłaty planistycznej w stosunku do osób, co do których zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż okoliczność, że przed datą zawarcia umowy przedwstępnej oraz umowy warunkowej, dla działki nr [...] nie obowiązywały ustalenia miejscowego planu, a następnie plan ten wszedł w życie i wówczas dopiero doszło do podpisania umowy przenoszącej własność, nie ma w sprawie znaczenia. Ustalenia miejscowego planu obowiązują na podstawie uchwały Rady Gminy, która to uchwała opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego. Jest to oficjalny promulgator, ogólnie dostępny i służący właśnie w celu publikacji między innymi uchwał Rady Gminy. Informację o wejściu w życie miejscowego planu, bez wątpienia można było również uzyskać w Urzędzie Gminy [...]. Teza, iż strona nie miała świadomości wejścia w życie planu i skutków sprzedaży nieruchomości objętej ustaleniami nowego planu, nie może powodować odstąpienia od ustalania wysokości opłaty tzw. renty planistycznej.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. M., zaskarżając tę decyzje w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na wadliwym ustaleniu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (1), naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a w szczególności faktu zawarcia przez odwołującego w dniu 5 września 2006 r. przedwstępnej umowy sprzedaży dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w [...] (2). Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w [...] oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sytuację, w której w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomość tę zbywa. Powstaje wówczas po stronie gminy w stosunku do właściciela lub użytkownika wieczystego roszczenie zapłaty na rzecz gminy jednorazowej opłaty, ustalonej w tym planie, która jest dochodem własnym gminy. Opłata ta jest określana w wymiarze procentowym, ustalanym przez radę gminy (w przedmiotowym przypadku 20 % wzrostu wartości nieruchomości). Organ administracji publicznej dokonał wadliwego określenia wartości nieruchomości po przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy [...] ustalając tę wartość powołał się na operat szacunkowy nieruchomości. Nie uwzględnił natomiast tego, że skarżący w dniu 5 września 2006 r.; a zatem przed przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Brzozówka, co nastąpiło uchwałą nr W96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r. (plan wszedł w życie 1 lipca 2007 r.), zawarł przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości, której przedmiotem było zobowiązanie do sprzedaży działki [...] w [...]. W myśl art. 389 § 1 k.c. umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązuje się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Oznacza to zatem, iż strony już w umowie przedwstępnej winny określić cenę sprzedaży. W przedmiotowym przypadku ustalono cenę w kwocie 97.200 zł. W tej sytuacji sprzedawca J. M. był związany ceną przyjętą w umowie przedwstępnej. Nadto, na podstawie aktu notarialnego dokonano wpisu do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w [...], roszczenia do zawarcia umowy przyrzeczonej. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ustalenie ceny sprzedaży miało zatem miejsce, jeszcze zanim skarżący mógł powziąć wiadomość o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi Brzozówka. Cena ta bowiem została ustalona już w umowie przedwstępnej. Konsekwencją zawarcia umowy przedwstępnej było zawarcie w dniu [...] grudnia 2007 r. umowy przyrzeczonej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący nie mógł zmienić ustalonej uprzednio w umowie przedwstępnej ceny zbycia nieruchomości wobec zaistniałej później zmiany przeznaczenia tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mógł tym samym przeciwdziałać konieczności poniesienia opłaty planistycznej w wysokości 20% wartości nieruchomości poprzez ustalenie ceny w umowie sprzedaży w sposób odpowiadający wartości nieruchomości uwzględniającej jej przeznaczenie zmienione w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualna odmowa zawarcia umowy przyrzeczonej narażała skarżącego na reperkusje spowodowane tym, że nabywca był uprawniony do dochodzenia na drodze sądowej zawarcia umowy przyrzeczonej i określenia ceny odpowiadającej cenie ustalonej w umowie przedwstępnej (art. 390 § 2 k.c.). Tym samym skarżący nie miał możliwości podwyższenia ceny nieruchomości po dowiedzeniu się o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Wobec nieuwzględnienia faktu zawarcia przez skarżącego przedwstępnej umowy sprzedaży jeszcze przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzającej cenę zbycia, doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i 77 .p. a.. Organ l instancji pominął okoliczności, które miały istotny wpływ na ustalenie opłaty planistycznej. Przyjęcie wartości nieruchomości na podstawie jedynie operatu szacunkowego, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, spowodowało naruszenie interesu majątkowego i prawnego skarżącego. W istocie bowiem rzeczywista stawka procentowa opłaty planistycznej okazuje się być daleko większa niż ustalona uchwałą Rady Gminy Lisia Góra Nr N/1/96/2007 z dnia 24 kwietnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy powtórzył, że fakt, iż przed datą zawarcia umowy przedwstępnej, a następnie umowy warunkowej, dla działki nr [...] nie obowiązywały ustalenia miejscowego planu, a następnie plan ten wszedł w życie i wówczas dopiero doszło do podpisania umowy przenoszącej własność, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Ustalenia miejscowego planu obowiązują na podstawie uchwały Rady Gminy, a uchwała ta opublikowana została w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego. Jest to oficjalny promulgator, ogólnie dostępny i służący właśnie w celu publikacji między innymi uchwał Rady Gminy. Informację o wejściu w życie miejscowego planu, bez wątpienia można było również uzyskać w Urzędzie Gminy Lisia Góra. Teza, iż strona nie miała świadomości co do wejścia w życie planu i skutków sprzedaży nieruchomości objętej ustaleniami nowego planu, nie może- powodować odstąpienia od ustalania wysokości opłaty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odwołało się do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn.. akt: II SA/Kr 1161/11, w którym stwierdzono, iż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążą ustalanie opłaty planistycznej z realnym zbyciem nieruchomości, a nie z umową przedwstępną dotyczącą tego zbycia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, co nie jest jednak jednoznaczne z akceptacją wszystkich, podniesionych w niej zarzutów i twierdzeń. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., póz. 1270, powoływana dalej jako: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd administracyjny orzeka niezależnie od zakresu i treści sformułowanych w skardze zarzutów. Prowadzona w ramach tak wyznaczonych granic kontrola wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia, choć decydując tym inne niż podniesione w skardze argumenty i racje.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z 2012 r., póz., 647) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę, o której mowa ustala - stosownie do art. 37 ust. 6 powołanej ustawy - wójt burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, przesłanego przez notariusza w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 11 powołanej wyżej ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Reguły i zasady określania wartości nieruchomości regulują przepisy Działu IV Rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2010 r., nr 102, póz. 651 z późn. zm., powoływana dalej jako: "u.g.n."). Zgodnie art. 152 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy metod poprzednich. W myśl art. 150 ust. 5 tej ustawy, określenia wartości nieruchomości dokonują co do zasady rzeczoznawcy majątkowi.

Jak wynika z poczynionych w rozpoznawanej sprawie ustaleń, w dniu 24 kwietnia 2007 r. Rada Gminy w Lisiej Górze uchwałą Nr W96/2007 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Brzozówka w gminie Lisia Góra. Uchwała ta weszła w życie w dniu 1 lipca 2007 r. Skutkiem uchwalenia i wejścia w życie wskazanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego była między innymi częściowa zmiana przeznaczenia działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,8100 ha, położonej w [...], będącej własnością J. M.. Zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu, nieruchomość ta w części znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 1P i 2P (o pow. 0,6524 ha) tj. terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w części w terenach oznaczonych symbolem 1 RZp ( o pow. 0,0983 ha) tj. terenach naturalnej zieleni nieurządzonej w strukturze terenów rolniczych, stanowiących obudowę biologiczną cieków wodnych, z możliwością przekształcenia pod zieleń urządzoną, w części w terenach oznaczonych symbolem 2ZL (o pow. 0,0215 ha) tj. terenach zieleni izolacyjno-krajobrazowej oraz w części w terenach oznaczonych symbolem 1 KD(L) (o pow. 0,0403 ha) tj. terenach drogi publicznej klasy lokalnej L. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie uchwalonym przez Radę Gminy Lisia Góra uchwałą z dnia 29 lipca 1993r. Nr XVII/148/93 działka ta położona była na terenach oznaczonych symbolem B.22.R tj. terenach upraw polowych. Jak to prawidłowo ustalono, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2007 r. J. M. zbył tę nieruchomość za cenę wynoszącą 97.200 zł. Powyższe ustalenia były przyczyną wszczęcia przez organy administracji postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej należnej Gminie Lisia Góra z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Jak trafnie wskazały organy administracji, podstawą ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w powołanym ostatnio przepisie, jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym, zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Istotne wątpliwości i zastrzeżenia budzi natomiast sposób przyjęcia tego spośród wskazanych wyżej warunków ustalenia opłaty planistycznej, który odnosi się do określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu.

Podkreślić trzeba, że na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Normatywną podstawą tej powinności jest art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., powoływana dalej jako: "K.p.a."). W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty planistycznej obowiązek powyższy odnosić należy przede wszystkim do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości według stanu przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta bowiem okoliczność stanowi - w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - podstawę ustalenia wysokości zmiany wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu. Niezbędnym środkiem dowodowym, służącym ustaleniu wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat (art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W orzecznictwie sądowo administracyjnym nie budzi wątpliwości, że na organach administracji ciąży obowiązek oceny poprawności i wiarygodności takiej opinii. Podnosi się, że organ administracji zobligowany jest ocenić wartość i przydatność sporządzonego operatu szacunkowego do poczynienia prawidłowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Dotyczy to w szczególności podejścia, metody i techniki szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazuje się bowiem, iż sam tylko fakt, że wybór wskazanych wyżej elementów szacowania należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu przepisów K.p.a. (art. 84 § 1 tej ustawy), która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również winien ocenić czy opinia ta jest logiczna, spójna i zupełna (art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności w tym zakresie powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. w szczególności: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt l OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt l OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1650/10).

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomość podobną i nieruchomość wycenianą oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak wynika z powyższego, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Istotnym czynnikiem ustalania wartości nieruchomości jest zatem "podobieństwo" nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych

W przyjętym za postawę wydanych w sprawie decyzji operacie szacunkowym podano, że w toku postępowania szacunkowego przeprowadzona została analiza lokalnego rynku nieruchomości i dokonano wyboru kilku nieruchomości podobnych do wycenianych. Zwrócić jednak należy uwagę, że przedstawiona w operacie szacunkowym charakterystyka nieruchomości zestawianych z nieruchomością wycenianą ogranicza się do podania powierzchni tych nieruchomości oraz cen uzyskanych przy transakcjach obejmujących poszczególne nieruchomości. Brak jest bardziej szczegółowej indywidualizacji i charakterystyki nieruchomości porównywanej z działką nr [...] co uniemożliwia kontrolę wniosków formułowanych w opinii w zakresie relacji, jaka zachodzi pomiędzy wartościami nieruchomości przyjętych do porównań. Wadliwość powyższa nie została zauważona i należycie oceniona przez organy administracji, podczas gdy nadaje ona konkluzjom operatu cechy arbitralności i tym samym zmniejsza przydatność tak sporządzonej opinii dla dokonywania na jej podstawie ustaleń faktycznych.

Na stronie 11 operatu z dnia 18 kwietnia 2012 r. stwierdzono, iż: "O atrakcyjności miejscowości [...] decyduje bliskie sąsiedztwo T. oraz dobre skomunikowanie z miastem, jako że [...] leży na trasie drogi krajowej nr [...]. W niedalekiej odległości jest autostrada [...]". Stwierdzeniu temu odpowiada wysoki wskaźnik maksymalnego wpływu cechy, jaką jest lokalizacja na wartość wycenianego gruntu. Wskaźnik ten ustalono na 25 (tabela, s. 13 operatu). Brak jest jednak danych umożliwiających precyzyjne odniesienie powyższej charakterystyki do nieruchomości dobranych do porównań. W odniesieniu do żadnej z nich nie określa się bowiem ich lokalizacji, choćby tylko w perspektywie podanych wyżej kryteriów, tj. odległości od [...], odległości od autostrady [...], odległość od drogi krajowej nr [...], tudzież od stopnia skomunikowania z [...]. Nie jest zatem jasne, na ile nieruchomości te są w istocie "podobne" do nieruchomości wycenianej w omawianym tu zakresie. Można by wprawdzie twierdzić, że biegły zakłada, iż skoro wszystkie porównywane nieruchomości położone są w [...], do wszystkich z nich w tym samym stopniu odnosić można cechę jaką jest "dobre skomunikowanie z [...]. Pomijając w tym miejscu to, na ile uprawnione jest odtwarzanie sposobu rozumowania w sposób pośredni, wskazać należy, że powyższa konkluzja nie znajduje potwierdzenia w wywodach rzeczoznawcy. Falsyfikuje ją bowiem dokonanie korekty wartości jednej z przyjętych do porównań nieruchomości (oznaczonej jako "A" - tabela na s. 15) o 15 % właśnie z uwagi na lokalizację. Nie jest zatem tak, że wszystkie porównywane tu działki w jednakowym stopniu charakteryzowały się cechą, o której tu mowa. Skoro zaś nie wiadomo, co było przyczyną i podstawą dokonania korekty, czyli na czym dokładnie polegała różnica w lokalizacji nieruchomości "A" w stosunku do nieruchomości wycenianej, przesłanki ustaleń w tym zakresie są nieczytelne, a wnioski dowolne. Nie sposób na przykład ocenić poprawności skorygowania ceny transakcyjnej uzyskanej za nieruchomość "A" o omawiany parametr. Powyższe zastrzeżenia dotyczące uszczegółowienia danych dotyczących lokalizacji i położenia nieruchomości dobranych do porównań dotyczą także drugiej części operatu, to jest tej, w której szacowana jest wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego (s. 15 i n.). Zwraca bowiem uwagę, że w tej części do porównań przyjęto nieruchomości położone nie tylko w [...], lecz także L. (s. 15).

Analogiczne uwagi odnieść można do innych cech wskazanych w operacie jako istotne przy szacowaniu wartości nieruchomości. W opinii podano bowiem, że wyceniana nieruchomość ma kształt wydłużony, zbliżony do prostokąta oraz, że znajduje się na terenie płaskim (s. 8 operatu). Cechy te mają istotny wpływ na możliwość zagospodarowania działki, co znajduje potwierdzenie w przyznanym temu parametrowi wysokim wskaźniku wpływu cechy na cenę (ustalony na 30, tabela, s. 13). W odniesieniu do żadnej z działek przyjętych do porównań nie ma możliwości sprawdzenia, czy na ile działki te są rzeczywiście "podobne" pod omawianym tu względem do działki wycenianej. Skorygowanie wartości nieruchomości wycenianej dotyczące tego parametru uwidocznione w tabeli (s. 15) nie poddaje się zatem weryfikacji.

Brak jest także danych umożliwiających precyzyjne ustalenie, na ile o podobieństwie porównywanych nieruchomości świadczy ich "uzbrojenie". Także i w tym zakresie opinia nie charakteryzuje bliżej przyjętych do porównań działek a jednocześnie treść zapisów uwidocznionych w tabeli na s. 15 operatu świadczy, że istniały pomiędzy nimi na tyle istotne różnice, że konieczne było ich uwzględnienie przy szacowaniu wartości działki nr [...].

Jako wadę przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych operatu wskazać należy ponadto, że szacowanie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do porównań przyjęto nieruchomość ponad dwuipółkrotnie mniejszą od wycenianej (oznaczona jako "C" w tabeli na s. 16). Stwierdzić należy, że tak znaczna różnica w istotny sposób może modyfikować wartość nieruchomości i czyni ją nieadekwatną dla ustalenia wartości znacznie większej nieruchomości. Opinia nie uwzględnia tego faktu, ustalając wskaźnik korekty tej cechy przy tej nieruchomości w sposób identyczny z nieruchomościami oznaczonymi jako "A" i "B" (tabela s. 18), pomimo że są one blisko dwukrotnie większe od działki "C".

Odnotować także należy, że szacując wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opinia uwzględnia "uzbrojenie" (tabela, s. 16), podczas, gdy w okresie poprzedzającym uchwalenie planu działka położona była na terenie upraw polowych (s. 7 operatu). W tabeli na s. 18 prawidłowo wskazano już w tym zakresie: "jakość użytków".

Raz jeszcze podkreślić należy, że wskazane wyżej uchybienia nie pozwalają na kontrolę prawidłowości ustaleń, co do wartości nieruchomości wycenianej. Zaaprobowanie przez organ administracji ustalonej w taki sposób wartości, nastąpiło z naruszeniem zasad oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Skoro bowiem punktem odniesienia dla ustalenia wartości nieruchomości miało być podobieństwo działki wycenianej do nieruchomości jej podobnych, a brak jest natomiast jasności co do tego, czy i w jakim zakresie kryterium podobieństwa rzeczywiście było spełnione, wnioski dotyczące wartości działki nr [...] nie poddają się obiektywnej ocenie. Podobną wadą obarczone jest zaaprobowanie konkluzji opinii oraz przyjęcie tych ustaleń jako podstawę wydanych rozstrzygnięć. Końcowo jedynie wskazać można, że bardziej szczegółowa charakterystyka nieruchomości przyjmowanych do porównań, nie musi oznaczać naruszenia, akcentowanych przez biegłego, wymogów poufności (art. 175 ust 3 u.g.n.).

W toku prowadzonego ponownie postępowania niezbędne będzie uzupełnienie (opracowanie) operatu szacunkowego, a w ocenie tego dowodu organy administracji uwzględnić powinny poczynione wyżej spostrzeżenia, mając w szczególności na uwadze możliwość żądania wyjaśnień lub uzupełnienia operatu w niezbędnym zakresie.

Przyjmując, że dostrzeżone uchybienia w sposób istotny rzutować mogły na prawidłowość ustaleń co do wysokości orzeczonej opłaty, uznać należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznaczało to konieczność uchylenia tych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, powoływana dalej jako: "P.p.s.a.").

Na zasadzie art. 152 P.p.s.a. należało określić, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 875 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (§ 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).