Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 851/22 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 7 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 851/22, oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 7 października 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], o odmowie przyznania A. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem matki Z. T..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. C. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na dokonaniu wąskiej, literalnej interpretacji wskazanych przepisów, nieuwzględniającą ich wykładni przez pryzmat zasad konstytucyjnych.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów administracji I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy w świetle przepisów u.ś.r. skarżącej, będącej siostrzenicą (córka siostry) osoby wymagającej opieki (brat zmarłej matki skarżącej) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organy orzekające obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu osobiście sprawowanej opieki nad posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności bratem matki skarżącej, uznając, iż na skarżącej, będącej jego siostrzenicą, a więc osobą spokrewnioną z nim w linii bocznej, nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 k.r.o. – przez co nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Stanowisko organów orzekających zostało w pełni zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca kasacyjnie, wskazując na potrzebę wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez pryzmat zasad konstytucyjnych, a nie poprzestanie wyłącznie na wąskiej, literalnej wykładni tych przepisów.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odniesieniu do skarżącej sprawującej opiekę nad wujkiem nie zachodzi żadna z relacji określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., zatem wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego można było oprzeć wyłącznie na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten jednak wprowadza wymóg przyznania świadczenia polegający na istnieniu obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w art. 128 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W myśl art. 617 § 1 i 2 k.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (§ 1). Stopień pokrewieństwa określa się według liczy urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2).

W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie, będąca córką zmarłej siostry (siostrzenicą) osoby wymagającej opieki (wujka) nie należy do grona osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 128 k.r.o. obowiązek ten spoczywa jedynie na krewnych w linii prostej (wstępnych i zstępnych) i rodzeństwie, nie obciąża natomiast wstępnych i zstępnych rodzeństwa. Natomiast skarżąca, będąca zstępną rodzeństwa osoby wymagającej opieki, nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Nie jest zatem osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tym samym nie znajduje do niej zastosowania również art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 9 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu tej uchwały między innymi wskazano, że nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowisko zajęte w tej uchwale pozostaje nadal aktualne (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko.

Wskazać trzeba, że art. 132 k.r.o. nie kreuje obowiązku alimentacyjnego po stronie skarżącej. Zgodnie z tym przepisem obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca niewątpliwie nie należy do kręgu zobowiązanych w dalszej kolejności w rozumieniu tego przepisu. W art. 128 k.r.o. jednoznacznie bowiem zakreślono katalog osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Należą do nich krewni w linii prostej i rodzeństwo uprawnionego, natomiast do tego grona nie zalicza się dzieci rodzeństwa. Co istotne niemożność wykonania obowiązku alimentacyjnego obciążającego matkę skarżącej, będącej siostrą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej śmierć, nie powoduje przejścia tego obowiązku na skarżącą. Ustawowy obowiązek alimentacyjny może istnieć wyłącznie między osobami wymienionymi w art. 128 k.r.o. oraz ewentualnie w innych wypadkach (art. 131, art. 141-143, art. 144 k.r.o), do których sprawa skarżącej się nie zalicza.

Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, wskazać należy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, nie dotyczył przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten został wydany w kontekście kontroli zgodności z Konstytucją przepisów uniemożliwiających nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, pełnoletnim członkiem rodziny.

Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest, aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Zauważyć też trzeba, że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są adekwatne do realiów tej sprawy. Dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Wyroki NSA z: 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14 i 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16, wydane zostały w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14 wydanego w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną wnuczką siostry.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na brak po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego względem wujka, irrelewantny jest fakt ustanowienia skarżącej kuratorem częściowo ubezwłasnowolnionego wujka.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organy orzekające obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec stwierdzenia, że skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki wujka. Brak spełnienia powyższego wymogu powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie jest bowiem wystarczająca do ustalenia prawa do tego świadczenia. Sąd Wojewódzki trafnie zaakceptował stanowisko organów orzekających.

W tych warunkach zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. okazał się całkowicie nieuprawniony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.