Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 380/16 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., II SA/Gd 380/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P., po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia 27 marca 2015 r., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w części zachodniej działki nr [...] położonej w miejscowości K. gmina K.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2016 r. J. G. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3, która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższe postanowienie J. G. zarzucił rażące naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., ponieważ z przepisów wyraźnie wynika, że zażalenie przysługuje na rozstrzygnięcie "w sprawie zawieszenia postępowania", a więc również na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd wskazał, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k.p.a., z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na jego sprawność tak samo, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć.

Co się tyczy zastosowania innych reguł interpretacyjnych, poza wykładnią autentyczną, to wyniki wykładni językowej potwierdzają zasadność argumentacji organu o braku podstaw do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym, szczególnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1188/12, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12 oraz z dnia 16 października 2014 r. II OSK 862/13, Sąd podkreślił, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skarżący nie dostrzegł, że w przepisie tym występuje tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie sformułowania: "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Jak to już podkreślono, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, na co jak już podkreślono, zwrócono uwagę w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. G., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 101 § 3 k.p.a polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, iż od postanowienia organu odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu przysługuje ono "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", stąd też w ocenie skarżącego przysługuje ono zarówno na postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia,

2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez bezpodstawne pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia zażalenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącym kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w zakresie wykładni art. 101 § 3 k.p.a wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 452/13, stwierdzając, iż "gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania użyłby w art. 101 § 3 k.p.a. zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania", a nie zwrotu "w sprawie zawieszenia". W podobnym duchu wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1987/12. Sąd I instancji powinien w niniejszej sprawie przyznać prymat wykładni językowej nad innymi rodzajami wykładni. Do wykładni zaś językowej w gestii rozumienia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" trafnie odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, konstatując, iż zwrot ten oznacza rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją przepis ten brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Obecnie przepis ten brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w sposób ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sąd I instancji słusznie wskazał, że sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Taką językową interpretację tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Dodać należy, iż powołana w skardze kasacyjnej dotychczasowa wykładnia art. 101 § 3 k.p.a., że zwrot ten obejmuje wszystkie cztery rodzaje postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, przedstawiona m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 jest już nieaktualna wobec zmiany treści tego przepisu dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że skarżący zachowuje uprawnienie do kwestionowania prawidłowości odmowy zawieszenia postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.