III OSK 1538/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-09	
Data wpływu	2023-06-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 843/22	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 843/22 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 214/1264/22 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 843/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 214/1264/22 w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego [...] w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526) wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 214/1264/22 w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego [...], zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że w skład komisji konkursowej jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę lub placówkę może być powołany członek organu stanowiącego w powiecie (radny), podczas gdy ze względu na określony w ustawie podział zadań i kompetencji niedopuszczalnym jest udział członka organu stanowiącego w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż w skład komisji konkursowej powołanej zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu [...] jako przedstawicieli organu prowadzącego powołał:

1) B.P - przewodniczącego, przedstawiciela organu prowadzącego;

2) D.P. - członka, przedstawiciela organu prowadzącego;

3) P.K. - członka, przedstawiciela organu prowadzącego.

Organ nadzoru wskazał, iż B.P. jest członkiem Zarządu Powiatu (a do tego radną Rady Powiatu), D.P. jest radną Rady Powiatu, zaś P.K. jest członkiem Zarządu Powiatu (a do tego radnym Rady Powiatu). W ocenie Wojewody, udział D.P. jako radnej Rady Powiatu (a przy tym nie będącej członkiem Zarządu Powiatu tak jak dwaj pozostali przedstawiciele organu prowadzącego) w pracach komisji konkursowej w istotny sposób narusza art. 63 ust. 14 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 14 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tego organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej członków organu stanowiącego rady.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie w całości.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wskazał, że spór między Wojewodą a Powiatem dotyczy tego, czy w świetle art. 63 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo oświatowe dopuszczalne było powołanie w skład komisji konkursowej radnej Rady Powiatu jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę.

Zdaniem WSA w Łodzi w składzie komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły nie mogła zostać powołana radna Rady Powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19, wyjaśnił, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może powołać piastuna tego organu w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego, to jest rady gminy. W skład komisji konkursowej nie może bowiem wejść przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe. W świetle zaś art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe, rada gminy nie jest uprawniona do wskazywania swoich przedstawicieli do komisji konkursowej. Nie jest zatem dopuszczalne, aby zarząd powiatu powołał jako swego przedstawiciela w składzie komisji konkursowej członka rady powiatu, który wszak jako członek organu stanowiącego nie spełniałby wymogu bycia należycie umocowanym przedstawicielem organu wykonawczego gminy, a jednocześnie w istocie stanowiłby w komisji reprezentację organu, którego udział w komisji nie jest uprawniony.

W art. 268a k.p.a. zostało uregulowane tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Przepis art. 268a k.p.a. jest uznawany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

W świetle powyższego WSA w Łodzi stwierdził, że uchwała, którą Zarząd Powiatu powołał radną Rady Powiatu do komisji konkursowej jako przedstawiciela organu prowadzącego, pozostawała w sprzeczności z art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe.

Opisana sytuacja spełniała przesłankę określoną w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dalej "rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu"), stanowiąc nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu. Delegowani przez właściwe organy członkowie komisji konkursowej nie tylko głosują w ich imieniu, ale też merytorycznie oceniają kandydatów, zadają w ich imieniu pytania kandydatom, czuwają także nad przestrzeganiem prawa podczas konkursu. Nie ulega zatem wątpliwości, że winni być do działania w imieniu organów, które reprezentują, należycie umocowani.

Zdaniem Sądu I instancji, niezgodne z art. 63 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo oświatowe jest również, aby w skład komisji konkursowej, mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, powoływani byli jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę członkowie organu prowadzącego. Chodzi tu o dwóch członków Zarządu Powiatu, którzy jednocześnie są przy tym radnymi Rady Powiatu. W ocenie Sądu, skoro w przepisie mowa jest o przedstawicielu organu prowadzącego szkołę, to nie powinien być przez to rozumiany członek tego organu.

Wobec tego, ustalony zaskarżoną uchwałą skład komisji konkursowej stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2025 r., poz. 881) w związku z § 8 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu. Niedopuszczalne jest bowiem, by członkowie organu powiatu najpierw sami zadecydowali o swoim udziale w komisji konkursowej (głosując nad uchwalą w sprawie powołania komisji i ustalenia jej składu), następnie uczestniczyli w procedurze konkursowej (biorąc udział w pracach komisji i wyłaniając kandydata na dyrektora szkoły), by wreszcie mieć decydujący głos przy dokonywaniu oceny prawidłowości postępowania konkursowego i powołaniu dyrektora szkoły. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu to organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udział 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W przekonaniu sądu, brak unormowań prawnych dotyczących wyłączeń członków komisji konkursowej, nie oznacza, że przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji mających zapewnić bezstronność i obiektywizm procesowania, a nie może być mowy o tym mowy kiedy w pracach komisji konkursowej uczestniczą dwaj członkowie zarządu powiatu, nawet jeżeli nie stanowią oni większości w zarządzie. W sytuacji, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy członek zarządu powiatu, mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu oraz bezpośredni zwierzchnik osoby starającej się o wygranie tego konkursu, to powstaje uzasadniona wątpliwość co do bezstronności postępowania konkursowego i obiektywizmu dokonywanej oceny postępowania konkursowego.

Zdaniem Sądu I instancji, niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym organu prowadzącego szkołę dotyczy zarówno organu monokratycznego, jak i wieloosobowego. Wszystkie funkcje i zadania członka zarządu powiatu wynikają z faktu, że pozostaje w składzie kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Zarówno przepisy prawa ustrojowego, jak i pozostałe przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują zadań członka zarządu powiatu, których nie wykonywałby on jako osoba współtworząca organ jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. I OSK 369/15 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "z artykułu 5a pkt 2 ustawy wynika, że przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa, Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, nie może powołać siebie do składu komisji, bowiem jest on zobligowany – jako organ prowadzący szkołę powołać swego przedstawiciela. Skoro tak, to trudno czynić rozróżnienie między organem monokratycznym, jakim jest wójt i w takim przypadku uznać, że nie może on być członkiem komisji konkursowej, a organami kolegialnymi – zarządami powiatu i województwa i w ich wypadku zgodzić się na uczestnictwo członków organu prowadzącego szkołę w komisji konkursowej jako jednocześnie przedstawicieli tego organu". NSA podkreślił, iż w sprawie prawidłowości powołania przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli trzeba też spojrzeć przez pryzmat upoważnień – obowiązków przypisanych temu organowi w postępowaniu konkursowym, mającym doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, którą to funkcję ten organ potem powierza. Organ prowadzący szkołę z mocy art. 36a ustawy o systemie oświaty oraz przepisów rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową, wyznacza przewodniczącego komisji, przyjmuje zastrzeżenia kandydatów co do naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia konkursu, unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie, powierza stanowisko dyrektora szkoły. Zatem z racji sprawowanych funkcji organizacyjnych i kontrolnych, ale przede wszystkim tych ostatnich – upoważnienia do: przyjęcia i rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez kandydatów oraz unieważnienia konkursu z uczestnictwa w komisji konkursowej jako jej członka wyklucza organ prowadzący szkołę, czy to jednoosobowy – wójt (burmistrz, prezydent miasta), czy to kolegialny – zarząd powiatu czy województwa w całości lub poszczególnych członków zarządu. W przeciwnym razie organ prowadzący szkołę działałby w roli podwójnej – członek komisji konkursowej i organ uprawniony do kontroli prac tej komisji. Uznać zatem należy, że w skład komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły nie mogli zostać powołani, jako przedstawiciele organu prowadzącego szkołę dwaj członkowie tego organu. W takiej sytuacji bowiem nie została w należyty sposób zapewniona rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej. Wszelkie zastrzeżenia dotyczące udziału w komisji konkursowej członków zarządu powiatu, którzy stanowią większość w składzie tego zarządu mają także zastosowanie do członków zarządu powiatu, którzy tej większości nie posiadają, ponieważ nie jest dopuszczalne, aby członkowie zarządu powiatu najpierw brali udział w głosowaniu decydującym o własnym udziale w komisji konkursowej, następnie uczestniczyli w procedurze konkursowej, a na koniec dokonywali oceny prawidłowości swojego postępowania w procedurze konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły i powołaniu dyrektora szkoły - a tak miało miejsce w niniejszej sprawie.

Naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe należy uznać za istotne - skoro nieprawidłowo powołano do składu komisji konkursowej jako przedstawicieli organu prowadzącego szkołę członków tego organu, oznacza to, że skład całej komisji jest nieprawidłowy. Komisja w składzie "niepełnym" nie mogła bowiem działać skutecznie.

W dniu 12 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Powiat [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku przyjęcia, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta z naruszeniem prawa stwierdzenie, że w realiach sprawy nie miało ono charakteru istotnego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 63 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 268a k.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że do delegacji, o której mowa w ustawie Prawo oświatowe możliwym jest zastosowanie normy art. 268a k.p.a., zarówno w zakresie organu kolegialnego jaki i radnego - członka organu stanowiącego powiatu, w sytuacji niedopuszczalności stosowania tejże normy;

2. art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, poprzez błędne przyjęcie, że wyznaczenie jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę, członka zarządu i radnej rady powiatu, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa powodujące nieważność podjętej uchwały o powołaniu komisji konkursowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Odnosząc się do najdalej idącego wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na błędne oznaczenie przepisów, których obrazę zarzucono w skardze kasacyjnej, wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną można odrzucić jednie w sytuacji nieuzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej oraz niewskazania naruszenia przepisów prawa. Błędne określenie przepisów, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie miał uchybić Sąd I instancji może być natomiast podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe (błędnie oznaczanego w petitum skargi kasacyjnej jako art. 63 ust. 1 pkt 14 lit. a, ale prawidłowo przytoczonego w jej uzasadnieniu), wskazać należy, że jest on nieuprawniony. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie ustalony jest pogląd wedle którego określenie "przedstawiciel organu", o którym mowa w tym przepisie nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania lub zaniechania przepisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe, bowiem jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a. i wyroki NSA z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 313/19; z 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13; z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 828/14). Tak więc w skład komisji konkursowej nie może wejść ani piastun organu, ani też przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (działając - w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego - jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego) nie może więc powołać piastuna organu, jak też przedstawiciela innego organu jednostki samorządu terytorialnego niż przedstawiciela organu wykonawczego. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji konkursowej osoby pełniące funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego i to organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej, jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego rady gminy.

Przez przedstawiciela organu należy natomiast rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ponadto przedstawicielem organu prowadzącego szkołę powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten wyznacza zatem osoby, które będą go reprezentować w komisji konkursowej i za pomocą których będzie miał on wpływ, jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, na wybór dyrektora szkoły. W istniejącym stanie prawnym nie ma więc podstaw do powołania do składu komisji konkursowej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jako swojego przedstawiciela - radnej, albowiem nie jest ona w żaden sposób powiązana z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, działającym w niniejszej sprawie jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, nie działa w jego imieniu ani na jego rzecz i nie jest również jego pracownikiem.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w związku z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu ponieważ trafnie w tej sprawie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w skład komisji konkursowej nie może wejść członek zarządu powiatu (organu prowadzącego tę szkołę).

Wskazać bowiem należy, że treść art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje na rozłączność składu komisji konkursowej oraz składu organu prowadzącego szkołę poprzez posłużenie się pojęciem "przedstawiciela organu prowadzącego". Zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę, którym w tej sprawie jest Zarząd Powiatu wyznacza trzech swoich przedstawicieli. Przedstawiciel organu prowadzącego szkołę to osoba działająca w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Art. 63 ust. 14 tej ustawy wymienia skład komisji, w tym osoby, które mogą być powołane przez organ prowadzący szkołę. W punkcie pierwszym litera a tego przepisu ustawodawca zobowiązał organ prowadzący szkołę do powołania do składu komisji konkursowej trzech przedstawicieli tego organu. Zarząd Powiatu w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora, powołał jako swoich przedstawicieli trzech członków tego Zarządu, z których dwóch brało udział w pracach samej komisji.

Kwestia dopuszczalności powołania do składu komisji konkursowej członków zarządu powiatu w przypadku, gdy ten sam zarząd powiatu jest organem prowadzącym szkołę była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Mimo braku w tym zakresie pełnej jednolitości poglądów orzeczniczych, przeważa stanowisko niedopuszczające do skutecznego wyznaczenia przez zarząd powiatu swoich członków do tak powoływanych komisji konkursowych (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 369/15; z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3879/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13 wyjaśnił, że pod pojęciem organ administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu, którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Nie budzi wątpliwości, że z takiego rozumienia organu administracji wynika, że piastun organu nie jest jego przedstawicielem. Przedstawicielem danego organu będzie osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz.

Zarząd powiatu jako organ prowadzący szkołę nie może powołać członków tego zarządu do składu komisji, ponieważ organ ten powołuje swoich przedstawicieli do tej komisji. Osoby wchodzące w skład zarządu powiatu wykonujący pewne funkcje pojedynczo występują jako członkowie zarządu powiatu. Zarząd powiatu ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły i powołuje skład komisji konkursowej, a następnie kontroluje przeprowadzony konkurs mając możliwość jego unieważnienia w przypadku stwierdzenia, że komisja konkursowa naruszyła zasady lub tryb procedowania określone w § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu.

Tym samym w zakresie powoływania dyrektora szkoły zarząd powiatu jest organem prowadzącym szkołę na szczeblu powiatu i z racji tej funkcji podejmuje przede wszystkim czynności organizacyjne (powołuje komisję konkursową), kontrolne (kontroluje jej pracę w zakresie oceny przebiegu samego konkursu) oraz osobowe (powołuje wybranego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły). Jeżeli członek zarządu zasiadałby w komisji konkursowej to sam zarząd powiatu kontrolując działania takiej komisji w istocie kontrolowałby członków tego zarządu. Członkowie takiego zarządu działaliby w roli podwójnej - z jednej strony jako członkowie komisji konkursowej, a z drugiej jako członkowie organu uprawnionego do kontroli prac tej komisji (tj. zarządu powiatu). Dopuszczenie do takiej sytuacji zniweczyłoby sens sprawowania kontroli zarządu powiatu nad komisją konkursową. O ile członkowie komisji konkursowej wybierają merytorycznie najlepszego kandydata w oparciu m.in. o zadawane kandydatom pytania lub przedstawiane przez kandydatów wizje funkcjonowania i rozwoju danej szkoły, o tyle przesłanki oceny działalności komisji konkursowej określone zostały w powołanym § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu. Przesłanki te nie pozwalają na kontrolę najistotniejszej części prac komisji konkursowej, jaką jest merytoryczna ocena każdego z kandydatów oraz tajne głosowanie nad kandydatami (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym w przypadku, gdyby członkowie zarządu powiatu mogli zasiadać w składzie takiej komisji, to wówczas kontrolując na podstawie § 8 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu prace tejże komisji mogliby kierować się także zakresem akceptacji stanowiska wyrażanego przez nich w czasie prac samej komisji. Nie ma także istotniejszego znaczenia, czy w składzie komisji konkursowej bierze udział większość członków zarządu powiatu, czy też mniejsza liczba tych członków. Oczywistym jest bowiem, że gdy z 5-osobowego składu zarządu dwóch jego członków faktycznie pełni czynności w komisji konkursowej, to w sytuacji posiedzenia takiego zarządu, którego przedmiotem obrad będzie kontrola prac komisji konkursowej może być obecnych trzech jego członków (kworum niezbędne do podejmowania uchwał - art. 13 ust. 1) wśród których będą dwaj członkowie biorący udział w pracach takiej komisji - i wówczas członkowie zarządu biorący udział w pracach takiej komisji, mając większość głosów, zdecydują o wyniku kontroli. W tej zaś sprawie zostało wskazanych 2 członków Zarządu Powiatu do pracy w komisji konkursowej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.