Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 692/21 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.Z. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 marca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od 21 kwietnia 2016 r. do 9 maja 2016 r. upoważniony pracownik Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. W trakcie kontroli ustalono, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów z grupy 15 (odpady opakowaniowe, sorbenty, tkaniny do wycierania, materiały filtracyjne i ubrania ochronne nie ujęte w innych grupach) i 17 (odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Skarżąca posiada decyzję Starosty Poznańskiego z 5 czerwca 2013 r. udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. W trakcie kontroli stwierdzono magazynowanie zbieranych odpadów o wskazanych szczegółowo kodach niezgodnie z udzielonym zezwoleniem.

Decyzją z 8 września 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia w tym zakresie, co stwierdzono 21 kwietnia 2016 r. Ustalając wysokość kary organ I instancji wziął pod uwagę, że magazynowano odpady inne niż niebezpieczne i że magazynowanie tego rodzaju odpadów w stwierdzony sposób nie grozi zanieczyszczeniem środowiska (wód i gleby), ani nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Te okoliczności przemawiają za ustaleniem kary w dolnych granicach. Jednak duża ilość magazynowanych odpadów i powtórne świadome odstępstwo od ustalonych warunków zezwolenia (decyzją z 8 maja 2014 r. została skarżącej wymierzona kara pieniężna za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia w zakresie sposobu magazynowania odpadów) spowodowały ustalenie kary w wyższym wymiarze niż minimalny.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z 17 marca 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję organu I instancji z 8 września 2016 r. w całości i wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z naruszeniem warunków zezwolenia w tym zakresie, co stwierdzono 21 kwietnia 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592; dalej: ustawa zmieniająca) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), zmieniając między innymi art. 194. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 ustawy o odpadach. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie oznacza konieczność bezpośredniego stosowania nowego prawa. W związku z tym organ odwoławczy był zobowiązany wydać decyzję reformatoryjną i orzec na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że administracyjna kara pieniężna wymierzona decyzją organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa,

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie bezpośredniego stosowania znowelizowanych przepisów. W ocenie Sądu I instancji, istota sporu sprowadza się do wysokości wymierzonej skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Wysokość przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej ustala się uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji nie zweryfikowały w sposób prawidłowy wszystkich ustawowych przesłanek, które warunkują wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, bowiem w swoim rozstrzygnięciu nie rozpatrzył dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie, które mogłyby mieć wpływ na ostateczny wymiar administracyjnej kary pieniężnej, tj. przesłanki okresu trwania naruszenia oraz przesłanki rozmiaru prowadzonej działalności. W przypadku pierwszej przesłanki organ odwoławczy ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, tj. "brak określonego czasu trwania naruszenia" nie próbując chociaż częściowo ustalić okresu, w którym skarżąca dopuściła się naruszenia. Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek, organy obu instancji w ogóle w swoich decyzjach nie ustaliły rozmiaru prowadzonej przez skarżącą działalności. Kwestie mające wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej były podnoszone przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie przeanalizował wskazanych okoliczności. Ponadto organy obu instancji nie wskazały wysokości wcześniej wymierzonej skarżącej administracyjnej kary pieniężnej oraz okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględniając stan prawny z daty orzekania przez Sąd I instancji, a nie daty wydania zaskarżonej decyzji.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) jak i zasad z art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 199 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu, że brak analizy przesłanek przepisu prawa materialnego, który nie miał zastosowania w sprawie, miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 194 ust. 7 ustawy o opadach przez przyjęcie, że w dacie orzekania powołany przepis nakładał obowiązek badania przesłanek określonych w art. 199 ustawy o odpadach.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 199 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że przedmiotowy przepis miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Natomiast stosownie do art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W tej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona skarżącej na podstawie drugiego z tych przepisów, a więc art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Z kolei zgodnie z art. 194 ust. 6 ustawy o odpadach, wysokość kary, o której mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy. W przypadku braku możliwości obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy, wysokość tej kary oblicza się, uwzględniając przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach (art. 194 ust. 6a ustawy o odpadach). Natomiast wysokość kary, o której mowa w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.

Powyższe przepisy zostały znowelizowane przez art. 3 pkt 12 lit. c), d) i e) ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648). W obecnym brzmieniu przesłanki obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej zostały ustalone jednolicie dla naruszeń przewidzianych w art. 194 ust. 4 i ust. 5 ustawy o odpadach. Skreślono bowiem art. 194 ust. 6 i 6a ustawy o odpadach, a art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach otrzymał brzmienie: "Wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199.".

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że "Art. 3 pkt 13 przewiduje zmianę w art. 194 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dotyczącą sposobu ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 194 ust. 4, tj. za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Aktualnie wymiar kary jest ustalany na podstawie wzoru określonego w załączniku nr 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, co w efekcie może powodować wymierzanie kar w nieadekwatnie (zdaniem organów IOŚ) wysokich kwotach. Przykładowo w przypadku zebrania znacznych mas odpadów urobku ziemnego bez stosownego zezwolenia, kary takie sięgają nawet 1 mln zł - czyli najwyższej przewidzianej tą ustawą kwoty, przy znikomej szkodliwości czynu dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Ponadto w wielu sytuacjach niemożliwe jest zmierzenie ilości odpadów z uwagi na ich zakopanie, nagromadzenie na terenie odpadów w kilku czy kilkunastu stosach o nieregularnych kształtach, co uniemożliwia zastosowanie wzoru, określonego w załączniku nr 6 do tej ustawy. W związku z tym proponuje się wyliczanie administracyjnej kary pieniężnej w sposób określony w art. 199 przy doprecyzowaniu przesłanek, które mają być uwzględnione przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, rezygnując tym samym z obliczania wysokości kary pieniężnej w oparciu o wzór z załącznika nr 6 do ustawy, który w konsekwencji tej zmiany zostanie uchylony." Wynika z tego zatem, że zasadniczym celem nowelizacji była zmiana art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach i odejście od sztywnych zasada wymierzania administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 6 do ustawy o odpadach. Natomiast, jak już wyżej wskazano, w poprzednim stanie prawnym administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach obliczana była uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Redakcja tego przepisu, w tym użycie kwantyfikatora "w szczególności" oraz systematyka rozdziału 2 "Administracyjne kary pieniężne" ustawy o odpadach, prowadzą do wniosku, że również w poprzednim stanie prawnym norma z art. 199 ustawy o odpadach miała zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Normy z art. 194 ust. 4, ust. 6 i ust. 6 ustawy o odpadach z uwagi na swoje brzmienie stanowiły lex specialis względem art. 199 ustawy o odpadach (stosowanie tego przepisu było możliwe tylko w przypadku braku możliwości obliczenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 6 do ustawy o odpadach). Natomiast sposób obliczenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach musiał następować w granicach wyznaczonych przez ten przepis, a obliczenie jej wysokości uwzględniało zarówno przesłanki z otwartego katalogu z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, jak i art. 199 ustawy o odpadach, który stanowił dyrektywy wysokości wszystkich administracyjnych kar pieniężnych z rozdziału 2 ustawy o odpadach, z wyłączeniem tego rodzaju kar wymierzanych na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.

Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wymierzając administracyjną karę pieniężną w tej sprawie organ odwoławczy pominął dyrektywy ustalenia jej wysokości przewidziane w art. 199 ustawy o odpadach, co stanowiło naruszenie tego przepisu, a w konsekwencji także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz zasad z art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach. Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. ewentualne orzekanie na podstawie nieaktualnego stanu prawnego. Tego rodzaju naruszenie należy kwestionować zarzutem kasacyjnym odnoszącym się do przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został zastosowany w brzmieniu uwzględniającym niewłaściwy stan prawny.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.