Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zwieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Przedmiotem skargi J. P. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. J. R., reprezentujący C. J. R. sp.j. z siedzibą w W., złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego - cukierni, na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową o szczegółowy opis techniczny określający sposób wykonania ściany fundamentowej przy istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] i [...].

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] zawiesił z urzędu powyższe postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych małż. W. i W. K. W związku z wnioskiem inwestora i informacją, że zakończyło się postępowanie spadkowe, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ podjął zawieszone postępowanie.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta [...], ponownie zawiesił postępowanie do czasu ustalenia osób sprawujących zarząd masą spadkową, po zmarłych B. K. i A. K., zaś postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie, wobec prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych.

Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. J. P. (dalej: skarżąca), wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o ustanowienie drogi koniecznej na działce inwestycyjnej nr ewid. [...].

Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - cukierni na działce nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym G., gm. G.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę skarżąca korzystała z wjazdu przez działkę nr [...] wzdłuż budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Projekt budowlany stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę nie przewiduje możliwości dalszego korzystania z wjazdu wzdłuż działki nr [...]. Sposób planowanej zabudowy likwiduje ten przejazd, pozbawiając na trwałe nieruchomość skarżącej dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego Starosta stwierdził, że nie może wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez inwestora Wojewoda opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do zwieszenia postępowania w sprawie.

Przytaczając treść art. 97 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność złożenia przez skarżącą w dniu 5 lutego 2020 r., w Sądzie Rejonowym w O., wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej o szerokości 4 m i długości 15 m, na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Powyższa sytuacja w ocenie Wojewody stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, a nie okoliczność prawną, natomiast zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko okoliczność prawna może stanowić zagadnienie wstępne. Wojewoda podniósł, że samo ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Za okoliczność bezsporną Wojewoda uznał fakt, że działka skarżącej nr ewid. [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ulicy R. w G.

W skardze na postanowienie Wojewody skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem skarżącej w sprawie wystąpiło zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Podniosła, że w sprawie występuje bardzo wysokie prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że na działce nr [...] zostanie ustanowiona służebność drogi koniecznej. Wojewoda [...] pominął fakt, że użytkownicy działki nr [...] i jej właścicielka tj. skarżąca są pozbawieni dostępu do drogi publicznej, gdyż na całym odcinku działki nr [...] położonym wzdłuż ulicy R. jest zbudowany dom mieszkalny, co uniemożliwia wejście na tę działkę i wjazd na nią od strony ulicy R.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu jako oparte na prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zainicjowanego wnioskiem J. R. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania Starosta przyjął, że wystąpiło zagadnienie wstępne, co uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wskazał w tym kontekście na toczące się przez Sądem Rejonowym w O. postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce, na której realizowana ma być inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Rozstrzygnięcie to i ocena w nim zawarta zostało zakwestionowane przez Wojewodę, a stanowisko organu II instancji przedstawione w zaskarżonym postanowieniu jest, zdaniem Sądu prawidłowe.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśnić należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11(publ. Cbosa), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Podobnie przyjął NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18, podnosząc, że "Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16). Przedstawiając w taki sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, NSA w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/15 dodatkowo stwierdził, że "Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania".

Taką też wykładnią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kierował się Wojewoda orzekając w sprawie i słusznie zdaniem Sądu uznając, że okoliczności podniesione przez Starostę (a przy tym bezsporne) nie uniemożliwiały temu organowi rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę i wydania decyzji.

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie dotyczy pozwolenia na budowę budynku usługowego – cukierni na działce nr [...]. Działka jest własnością inwestora J. R., który w dniu 21 listopada 2017 r. wystąpił do organu architektoniczno – budowlanego z odpowiednim wnioskiem. Z kolei skarżąca wnioskiem z dnia 4 lutego 2020 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w O. inicjując postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce, na której ma zostać zrealizowana inwestycja objęta tym pozwoleniem. Ta okoliczność, o ile bezsporna, nie stanowi jednak zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, nie uniemożliwia kontynuowania i zakończenia postępowania administracyjnego. Nie występuje bowiem w takim przypadku, pomiędzy ww. postępowaniami, bezpośrednia zależność tego rodzaju, że do czasu zakończenia wskazanego postępowania przed Sądem Rejonowym w O., nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę.

Ponieść również należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ jest zobowiązany wydać decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnych okoliczności faktycznych i prawnych obliguje organ do wydania rozstrzygnięcia nawet w sytuacji, gdy istnieje wysokie prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Sprawa o ustanowienie służebności jest sprawą o ukształtowanie prawa, a postanowienie sądu cywilnego uwzględniające taki wniosek tworzy nowy stan prawny i chociażby z tego powodu nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dlatego samo stwierdzenie, że wynik jakiegoś innego postępowania będzie mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zwalnia organu od wydania decyzji zgodnej ze stanem z chwili orzekania. Dla postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie ma charakteru prejudycjalnego cywilne postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 374/17 i z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1364/08,) czy też postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 118/12 – wszystkie powołane wyroki dost. Cbosa).

W sytuacji gdy inwestor spełniłby wszelkie przewidziane w przepisach Prawa budowlanego warunki uzyskania pozwolenia na realizację planowanej inwestycji, zawieszenie postępowania z powodu starań właściciela sąsiedniej działki o ustanowienie służebności drogi koniecznej na jednej z działek objętych tą inwestycją, byłoby niezgodnym z prawem, niezasadnym ograniczeniem prawa inwestora do zabudowy.

W tych warunkach Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu, stanowisko w niej zawarte, kwestionujące rozstrzygnięcie Wojewody, oparte jest na błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznającej za zagadnienie wstępne kwestię pozostającą do rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, (jedynie) wpływającą na treść decyzji, a nie warunkującą jej wydanie. Nie podzielając tego poglądu Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, a kontrolowane postanowienie prawidłowe.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.