Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz R. K. kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 82,80 (osiemdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. W. od wydanego z upoważnienia Burmistrza S. postanowienia z [...] stycznia 2022 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r., organ ds. świadczeń rodzinnych w S. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.07.2016 r. do 31.01.2021 r. i orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Decyzją z [...] września 2021 r. SKO w K. uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji wyjaśniając, że organ I instancji winien poinformować ZUS o równoczesnym pobieraniu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2016 r. do 31.01.2021 r.

ZUS Oddział w K. Inspektorat w K. poinformował 28 października 2021 r. MGOPS w S., że od listopada 2021 r. przystąpi do realizacji potrąceń z tytułu zasiłków, które zostały wypłacone z pomocy społecznej, bo za ten sam okres zostało przyznane przez ZUS świadczenie. Z kolei 17 grudnia 2021 r. R. W. wystąpiła do organu I instancji o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie na etapie postępowania zażaleniowego zwróciła się o możliwie jak największe zmniejszenie dokonywanych z emerytury potrąceń, w sytuacji gdyby nie było podstaw do ich umorzenia.

Rozpatrując wniesione przez stronę zażalenie Kolegium wskazało, że w przypadku zaistnienia okoliczności pobrania przez osobę jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego oraz zasiłku pielęgnacyjnego za ten sam okres, świadczeniobiorca zobowiązany jest do zwrotu tego ostatniego. Kwestie dotyczące zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego reguluje art. 16 ust. 7 i 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615). Cytując treść tego przepisu organ odwoławczy podał, że potrącenie pobranych tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, następuje z mocy prawa. Odnosząc się zatem do wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, lub jak największego zmniejszenia dokonywanych potrąceń organ wskazał, że ani Kolegium, ani organ ds. świadczeń rodzinnych w S. nie jest właściwy w przedmiocie udzielania jakichkolwiek ulgi. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20, gdzie stwierdził, że "ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego".

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania, skoro nie jest właściwy do zastosowania żądanej przez wnioskodawczynię ulgi.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, R. W. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo że poinformowała w 2018 r. organ I instancji, że ma już dodatek z ZUS, to został jej podwyższony zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji będąc przekonana, że zasiłek pielęgnacyjny jej się wciąż należy, cały czas go pobierała. Tymczasem w 2021 r. wszczęto wobec niej postępowanie egzekucyjne. Skarżąca podkreśliła, że już w 2018 r. świadczenie powinno zostać jej odebrane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 6 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 61a § 1 kpa poprzez uznanie, że w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny na skutek zaistnienia, których postępowanie nie może być wszczęte na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego jest możliwy do rozpoznania jedynie w oparciu o ten przepis;

2. art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie wyłączenia organu administracji właściwego w sprawach pomocy społecznej, co do kompetencji określonych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu pełnomocnik przywołał wyroku NSA z 12 stycznia 2022 r., I OSK 918/21 i kierując się poglądem zawartym w tym wyroku wskazał, że właściwym trybem postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej jest tryb określony w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania kwestii związanych z zasiłkiem pielęgnacyjnym, jako nienależnie pobranym, jest w niniejszej sprawie Burmistrz S.. Zakres kompetencji organu emerytalno-rentowego, w tym określony w art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczący jedynie świadczeń emerytalno-rentowych, nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć wobec zasiłku pielęgnacyjnego, jako świadczenia rodzinnego. O ile więc formalna właściwość Burmistrza S. do rozstrzygania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle w niniejszej sprawie niewydanie takiej decyzji przez Burmistrza S. nie ma znaczenia dla ustalenia jego właściwości do rozstrzygania w sprawie o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym za świadczenie nienależnie pobrane zostało bowiem przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie np. umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji także sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może bowiem być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia.

Wobec powyższego pełnomocnik stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowym przypadku była niewłaściwa.

W piśmie z 18 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozważenie przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Uzasadniając ten wniosek pełnomocnik zaznaczył, że zdaniem skarżącej nie może ona ponosić negatywnych skutków zaniechań pracowników MOPS w S.. Podniósł, że w sytuacji gdy skarżąca od 2012 r. pobierała zasiłek pielęgnacyjny, natomiast inną i niekonkurencyjną formą wsparcia jest przyznawany przez ZUS po ukończeniu 75 roku życia dodatek pielęgnacyjny, to Burmistrz S. posiadał z urzędu wiedzę o wskazanych wyżej okolicznościach i winien z urzędu uchylić swoją decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w chwili ukończenia przez skarżącą 75 roku życia. Tymczasem w chwili gdy skarżąca skończyła w 2018 r. 76 lat zasiłek z MOPR został jej podwyższony. Ponadto, jak wynika ze skargi, skarżąca po podwyższeniu w 2018 r. zasiłku pielęgnacyjnego poinformowała MOPS w S., że skończyła 75 lat i pobiera dodatek z ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Jej przedmiotem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, dostępny, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej: nsa.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy słusznie Kolegium uznało, że brak właściwości organu I instancji do rozpoznania wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego stanowi inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania.

Wniosek skarżącej z 17 grudnia 2021 r. dotyczył umorzenia podlegającej potrąceniu z emerytury skarżącej kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Okolicznością niesporną było, że należność do zwrotu powstała na skutek jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2021 r.

Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei art. 16 ust. 7 tej ustawy stanowi, że osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (art. 16 ust. 8).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, powołany również przez organ odwoławczy, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20 oraz podzielony w piśmiennictwie (Piotr Rączka (red.) Świadczenia rodzinne. Komentarz. WKP 2021. Komentarz do art. 16, pkt 5), że art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Przepis art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1, sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". Trzeba dodać, że "przekazanie kwoty", o jakim mowa w art. 16 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy uznać za tę czynność, do której odnosi się dyspozycja art. 16 ust. 8. Natomiast za nienależne świadczenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 u.ś.r. trzeba rozumieć przekazaną kwotę odpowiadającą wysokości zasiłku pielęgnacyjnego.

Zasadnym jest zaznaczenie, że art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych do kompetencji organów emerytalno-rentowych przekazuje rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego. Z kolei art. 16 ust. 8 tej ustawy określa konsekwencje tego przekazania przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 oznacza zwrot świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego.

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, organ nie był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która to regulacja dotyczy wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy ta przesłanka nie zaistniała, skoro decyzja Burmistrza S. z [...] kwietnia 2021 r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego R. W. w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2021 r. została uchylona decyzją SKO w K. z [...] września 2021 r., postępowanie organu I instancji w tamtej sprawie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe i takie rozstrzygnięcie stało się ostateczne. Cytowany wyżej art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma bezwzględnie obowiązujący charakter i obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potrącenia. Organ, który wypłacił zasiłek pielęgnacyjny, nie posiada kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu takiego zasiłku.

Z podanych wyżej przyczyn Sąd nie podziela przywołanego przez pełnomocnika skarżącej poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 12 stycznia 2022 r., I OSK 918/21, gdzie Sąd ten uznał, że właściwym trybem postępowania w kwestii umorzenia przedmiotowej należności jest tryb określony w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania kwestii związanych z zasiłkiem pielęgnacyjnym, jako nienależnie pobranym jest organ do spraw pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze należało więc uznać, że organy nie były uprawnione do procedowania w przedmiocie wniosku skarżącej. Brak materialnoprawnej podstawy do umorzenia pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w okresie w którym skarżąca miała przyznany dodatek pielęgnacyjny, skutkować powinien odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, na podstawie 61a § 1 kpa. Postępując więc w ten sposób, zarówno organ I instancji, jak i utrzymujące jego postanowienie w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie naruszyli tego przepisu, co czyni podniesione w tej kwestii zarzuty pełnomocnika skarżącej bezskutecznymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie, o co wnosił pełnomocnik skarżącej w piśmie z 18 lipca 2022 r. Należy wskazać, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami o dokładnie tożsamej funkcji, co jednoznacznie wyklucza jednoczesne korzystanie z obydwu tych form wsparcia. Dlatego kwestia ewentualnej winy skarżącej lub jej braku w jednoczesnym pobieraniu tych dwóch świadczeń nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest jedynie ustalenie, że dana osoba w tym samym czasie w sposób niedozwolony pobrała dwa tożsame co do funkcji świadczenia - co w rozpatrywanym przypadku nie było kwestionowane. Rozpoznanie sprawy na rozprawie, nic by zatem do niej nie wniosło.

Orzeczenie zawarte w pkt II wydano na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019.68 ze zm.).