Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P Sp. k. z siedzibą w M od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1250/17 w sprawie ze skargi P Sp. k. z siedzibą w M na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję K Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] lutego 2017 r., nr[...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P Sp. k. z siedzibą w M 3475 (trzy tysiące czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postepowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę [P.] Sp. k. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 22 listopada 2016 r. na drodze krajowej nr 62 we Włocławku, o dopuszczalnym nacisku na jedną oś napędową do 10 t, został zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się dwuosiowego ciągnika samochodowego wraz z trzyosiową naczepą. W dniu kontroli zespołem pojazdów, w imieniu spółki wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy (artykuły spożywcze na paletach) z Komornik do Włocławka. Z uwagi na podejrzenie przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych pojazdu przeprowadzono kontrolę jego normatywności na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi znajdującym się przy al. K. Wielkiego we Włocławku, przy drodze krajowej nr 62, przy użyciu zalegalizowanych przyrządów pomiarowych. Przeprowadzono ważenie pojazdu przy pomocy pomostu wagowego WWS o nr fabrycznym EWP-WWSE-015, składającego się z dwóch połączonych ze sobą za pomocą terminala wag przenośnych do pomiarów dynamicznych o nr fabrycznych EWP-WWSE-015-A oraz EWP-WWSE-015-B. W toku kontroli kierowca nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII.

W wyniku kontroli ustalono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową pojazdu o 2,3 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 23% w stosunku do normy wynoszącej 10 t. Kierujący nie skorzystał z prawa do zgłoszenia wniosku o ponowne zważenie pojazdu

Kierowca zeznał, że pojazd był wyposażony w manometr, który po załadunku wskazywał wartość 8 bar. Kierowca zeznał, że nie miał świadomości rzeczywistego nacisku na oś, ponieważ nie wie jak przeliczyć wskazywany pomiar na nacisk na oś, a pracodawca nie przeszkolił go w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Publicznego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Inspektor po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności polskiego prawa z prawem wspólnotowym, Sąd stwierdził, że określenie w Dyrektywie Rady nr 96/53/WE maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski.

Sąd I instancji podał, że z dotychczasowego orzecznictwa WSA w Warszawie wynika, że art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p.) jest zgodny z uregulowaniami wspólnotowymi, a więc wprowadzenie dodatkowego elementu w prawie krajowym w postaci rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej wyżej Dyrektywy.

Przywołana dyrektywa dopuszcza do ruchu po drogach pojazdy, które nie przekroczyły nacisku 11,5 t na pojedynczą oś, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nacisk na oś wyniósł 12,3 t. Przewóz ten w oczywisty sposób nie może kwalifikować się jako prawidłowy na żadnej drodze, nawet w świetle przepisów Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zobowiązującej państwa członkowskie do udostępnienia sieci dróg międzynarodowych dla pojazdów o nacisku na jedną oś 11,5 t.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przewożony ładunek (artykuły spożywcze na paletach) z łatwością mógł zostać podzielony na dwa lub więcej przejazdów. Co prawda ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 128; dalej: p.r.d.), nie precyzuje w sposób jednoznaczny definicji ładunku sypkiego, jednakże terminem tym można określać tylko taki ładunek, który ma zdolność do "przesypywania się". Cukier czy mąka mają charakter sypki, ale zapakowanie i transport na paletach pozbawia te produkty charakteru sypkiego.

Poza tym z listu przewozowego wynika, że kierujący rozładował 8 palet towaru w okresie pomiędzy załadunkiem, a kontrolą, a zatem mógł wykonywać część przejazdu z naciskiem na oś większym aniżeli stwierdzone zostało to w toku czynności kontrolnych. Nie było to jednakże możliwe przez organ do wykazania dlatego wymierzono karę za stwierdzone przekroczenie o 23%.

WSA w Warszawie przypomniał, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów p.r.d. ma charakter obiektywny, jest odpowiedzialnością za wystąpienie zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. Odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, ma charakter kaskadowy. Z podmiotowego punktu widzenia możliwa jest więc odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy. Odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Ciężar dowodu wykazania tych przesłanek spoczywa na przedsiębiorcy/przewoźniku, gdyż to on wywodzi z tego przepisu skutki prawne.

Odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, ma charakter kaskadowy. Z podmiotowego punktu widzenia możliwa jest więc odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy. Odpowiedzialność przewożącego towar jest w tym układzie pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d., i słusznie w tym zakresie wskazał Sąd I instancji, że to na wykonującym przewóz drogowy spoczywa ciężar wykazania okoliczności uwalniających go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za zaistniałe naruszenia wyjątkowo, tj. wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Dlatego też za niewystarczającą do uwolnienia się od odpowiedzialności przez przewoźnika, Sąd uznał próbę przerzucenia tej odpowiedzialności na załadowcę.

W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe. Z kontroli sporządzony został protokół, dokumentujący czynności podjęte w jej toku, podpisany przez kierującego pojazdem bez uwag. Kierowca został ponadto przesłuchany w charakterze świadka. Z jego obszernych wyjaśnień wynika m.in., że pojazd był wyposażony w sprawny manometr, z którego jednak nie potrafił skorzystać, gdyż jak zeznał nie został w tym zakresie przeszkolony przez pracodawcę. To na spółce, jako podmiocie profesjonalnie zajmującym się transportem, spoczywa obowiązek dbałości o należyte wyszkolenie zatrudnionych przez nią kierowców i odpowiedzialność za swoich pracowników. Jakakolwiek ich niewiedza w zakresie czynności związanych z wykonywaniem przejazdu stanowi okoliczność obciążającą spółkę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia ważenia WSA przypomniał, że w niniejszej sprawie kontrolę przeprowadzono przy pomocy pomostu wagowego WWS o nr fabrycznym EWP-WWSE-015, składającego się z dwóch połączonych ze sobą za pomocą terminala wag przenośnych do pomiarów dynamicznych o nr fabrycznych EWP-WWSE-015-A oraz EWP-WWSE-015-B. Legitymowały się one ważnym świadectwem legalizacji pierwotnej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Gdańsku z terminem ważności do dnia 31 października 2018 r. Ze świadectwa tego wynika, że spełniają one wymagania określone w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r., co oznacza, iż mogą służyć do pomiarów nacisków osi. Ważenie dokonane na wadze spełniającej wymogi normatywne i wykonane w sposób zgodny z instrukcją obsługi musi być uznane za prawidłowe.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1. Prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnym (niemającym oparcia w przepisach prawa) przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi;

– art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 140ab ust. 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż państwo polskie w sposób właściwy wdrożyło przepisy ww. Dyrektywy i że dają prawo do stosowania bardziej rygorystycznych niż normy unijne przepisów krajowych;

– art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) i pkt 2 p.r.d. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organem, że odpowiedzialność przewoźnika ma charakter bezwzględny, a przewoźnik odpowiada za zawinione działania załadowcy, choćby nie miał na nie żadnego wpływu oraz że przewoźnik nie może się zwolnić od odpowiedzialności własnej przez wskazywanie na nieprawidłowe załadowanie towaru z wyłącznej winy załadowcy, gdy tymczasem oba te podmioty odpowiadają niezależnie – każdy za swoje działania i zaniechania oraz nieuwzględnienie faktu, iż przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich, a w konsekwencji niezastosowanie powyższych przepisów pomimo spełnienia zawartych w nich przesłanek;

2. Przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez WSA, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie wskazując, że pomost wagowy WWS o nr fabrycznym EWP-WWSE-015, składający się z dwóch połączonych ze sobą za pomocą terminala wag przenośnych do pomiarów dynamicznych może wyznaczać prawidłowo nacisk osi bez połączenia ich ze sobą;

– art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140ab ust. 3 lit. c) ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł;

– art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. i pkt 2 przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że brak było przesłanek do umorzenia postępowania pomimo dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem przez niemającego wpływu na powstanie naruszenia skarżącego oraz nieuwzględnienie faktu, iż przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich,

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140aa ust. 1 p.r.d. oraz art. 140aa ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz w sytuacji, gdy nie miał on wpływu na powstanie naruszenia;

Ponadto spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dwóch dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej do zarzutów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest podyktowana tym, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, iż stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Odstąpienie od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest dopuszczalne zawsze wtedy, gdy w rozpoznawanej sprawie pojawia się kwestia prawna, która ma charakter pierwotny dla rozpoznawanej sprawy, bowiem wyznacza granice tej sprawy, a tym samym określa zakres kontroli sądowoadministracyjnej. W takich przypadkach Sąd II instancji może dokonać oceny skarżonego wyroku, przyjmując łączną ocenę zarzutów kasacyjnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której jako podstawowy warunek stosowania przepisów p.r.d. o nakładaniu kar za przejazd pojazdami nienormatywnymi jest zgodność przepisów prawa polskiego z przepisami unijnymi. Ocena w tym zakresie jest podstawą do przyjęcia dalszych ustaleń w zakresie stosowania prawa materialnego i procesowego przez organy i Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna spółki jest zasadna, w tym zakresie, w jakim podnosi niezgodność skarżonego wyroku z przepisami UE, a w szczególności z art. 3 ust. 1 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Przy czym dla trafności tego zarzutu nie jest istotne nawet to, że skarga kasacyjna powołuje się wprost na naruszenie tych przepisów, ale przede wszystkim to, że Sąd II instancji dokonujący oceny skarżonego wyroku jest zobowiązany z urzędu uwzględniać przepisy prawa unijnego, szczególnie w takim zakresie, w jakim wynika to z orzecznictwa TSUE. Nakaz takiego działania sądu krajowego wynika z zasady lojalności, której skutkiem musi być dążenie sądu krajowego do orzekania w zgodzie z prawem UE.

Nakaz takiego działania każdego sądu krajowego jako sądu unijnego, a już w szczególności sądu ostatniej instancji jakim jest NSA, nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Przy czym nie ma tu znaczenia, w jakim trybie zapadło orzeczenie TSUE, a więc czy jest ono następstwem pytania prejudycjalnego kierowanego do TSUE na podstawie art. 267 TFUE czy też jest skutkiem rozpoznania skargi Komisji UE skierowanej przeciwko konkretnemu państwu członkowskiemu. W obu przypadkach, gdy orzeczenie TSUE funkcjonuje w porządku prawnym, każdy sąd krajowy musi uwzględnić ten fakt prawny i jego orzeczenie nie może pomijać tych ustaleń.

Wyrok Sądu I instancji zapadł w stanie prawnym innym niż ten, który jest podstawą orzekania NSA. Zatem jego ocena w postępowaniu kasacyjnym musi uwzględniać zmieniony stan prawny, który został ukształtowany wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., C-127 na skutek skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce. Wyrokiem tym TSUE stwierdził, że Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych w zakresie, w jakim wynika to z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Zatem na gruncie tego orzeczenia nie było podstaw do domagania się od przedsiębiorstwa transportowego posiadania zezwoleń, na przejazd także w ruchu krajowym, dla pojazdów, których obciążenie pojedynczej osi i napędowej nie przekraczało 11,5 tony. Tym samym pojazdy poruszające się po drogach krajowych z obciążeniami na pojedynczej osi napędowej nieprzekraczającymi 11,5 tony nie mogły być traktowane jako pojazdy nienormatywne, bez względu na kategorię drogi.

Konsekwencją tego orzeczenia jest konieczność uchylenia skarżonego wyroku i decyzji obu instancji, bo wszystkie te rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem prawa unijnego.

Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że postępowanie o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym dotyczyło drogi o dopuszczalnym nacisku poniżej 11,5 tony, natomiast obciążenie na pojedynczej osi napędowej przekraczało tę wartość. W praktyce oznacza to, że na gruncie poczynionych ustaleń faktycznych dla rozpoznawanej sprawy, które zdaniem NSA zostały ustalone poprawnie, należy na nowo ustalić wysokość kary, mając na względzie, że procentowe przeliczniki przy jej ustalaniu ulegną zmianie. Konieczność takiego działania jest następstwem postępowania sądowoadministracyjnego, które ma charakter kontrolny. Zatem Sąd II instancji nie może w tym zakresie wyręczać organów. Sąd ten ma kontrolować ich działanie, co oznacza, że nawet gdyby matematycznie mógł ustalić karę, to na przeszkodzie temu stoją przepisy prawa, bo te dopuszczają albo oddalenie skargi, albo uchylenie decyzji, gdy skargę uwzględniono.

Ma to miejsce nawet, gdy Sąd II instancji działa na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Zatem z tych powodów NSA uchylił skarżony wyrok i decyzje obu instancji, a ponieważ stwierdzone przekroczenia są większe niż 11,5 tony na pojedynczej osi napędowej, to organy będą musiały wymierzyć właściwą karę, gdyż wskazane wcześniej przekroczenie nie dawało podstaw do umorzenia postępowania przed organami.

Mając na uwadze powyższe i treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.