III OSK 2493/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-20	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 576/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058; art. 4; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Fundacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 576/19 w sprawie ze skargi T.J. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 576/19 oddalił skargę T.J. na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2019 r. T.J. zwrócił się do Polskiej Fundacji Narodowej o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez Fundację, których wartość przekracza 129.351 zł za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w postaci skanu dokumentów w formie PDF na nośniku DVD.

Polska Fundacja Narodowa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), zawiesiła postępowanie w przedmiocie powyższego wniosku do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy na decyzję Fundacji z dnia [...] października nr [...] odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt przed Sądem pierwszej instancji II SA/Wa 2069/17). W uzasadnieniu zaś podała, że – z czym nie zgodził się Sąd rozpoznając sprawę o sygn. akt II SA/Wa 2069/17 – Polska Fundacja Narodowa nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W skardze z dnia 26 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił Polskiej Fundacji Narodowej bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Polska Fundacja Narodowa wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie wskazując, że wniosek skarżącego wpłynął do Fundacji w dniu 17 czerwca 2019 r., natomiast Fundacja w dniu 27 czerwca 2019 r. (przed upływem 14 dniowego terminu) wydała postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 1 lipca 2019 r. Do chwili obecnej nie wpłynął żaden środek zaskarżenia na powyższe postanowienie, a mając na uwadze obowiązujące przepisy stosowane z ostrożności i odpowiednio, ww. postanowienie jest ostateczne. Tym samym Fundacja w terminie dokonała niezbędnych czynności w zakresie rozpoznania wniosku, bowiem doszło do skutecznego zawieszenia postępowania, zaś skarga na bezczynność nie jest relewantnym forum do tego, by kwestionować zawieszenie postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał skargę za niezasadną podnosząc, że bezczynność organu w sprawach o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy wniosek nawet w subiektywnym odczuciu wnioskodawcy dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Sąd dodał, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżący złożył do Polskiej Fundacji Narodowej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Polskiej Fundacji Narodowej. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywać stron na posiedzenie.

WSA w Warszawie stwierdził też, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W ocenie WSA w Warszawie nie budzi wątpliwości, że Polska Fundacja Narodowa jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Z tego mianowicie powodu, że Polska Fundacja Narodowa został utworzona z inicjatywy Polskiego Rządu przez 17 spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, a jej celem była realizacja określonych zadań publicznych zapisanych w Statucie Fundacji m.in. w celu promocji i ochrony wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej – zgodnie ze statutem Fundacji – ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji poprzez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ministra właściwego do spraw energii i tylko za zgodą tych ministrów, może nastąpić powołanie i odwołanie członków Zarządu Fundacji oraz Rady Fundacji, dokonanie zmian w statucie Fundacji, czy też postawienie Fundacji w stan likwidacji. Z kolei majątek Fundacji stanowi Fundusz Założycielski w kwocie 97,5 mln zł, na który składają się środki finansowe wniesione przez Fundatorów (spółki kontrolowane przez Skarb Państwa) i każdy z Fundatorów zobowiązał się do dokonywania przez 10 lat począwszy od roku 2017 określonych corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji. Zatem majątek będący w dyspozycji Fundacji nie jest wprawdzie majątkiem publicznym w dosłownym znaczeniu tego słowa, ponieważ nie jest własnością Państwa, lecz własnością Fundacji działającej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2016 r. poz. 40 ze zm.). Nie są to też środki publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Jednak w sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sposób zarządzania tym majątkiem powinien zatem podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru, jak w odniesieniu do majątku będącego własnością Państwa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p., w myśl którego podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z u.d.i.p.

Wskazano, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie zaś z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ust. 2 tegoż przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponadto według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Polska Fundacja Narodowa nie udzielając skarżącemu żądanej informacji zawartej we wniosku z dnia 12 czerwca 2019 r., pozostaje w bezczynności i odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Z tego mianowicie powodu, że chociaż nie zajęła merytorycznego stanowiska, to jednak podjęła czynność w postaci wydania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., postanowienia z dnia 27 czerwca 2019 r. nr 7/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy na decyzję Fundacji z dnia 3 października nr 2/10/2017 odmawiającą dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SA/Wa 2069/17).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skargi nie można odrzucić, bowiem Sąd nie dopatrzył się żadnej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 P.p.s.a., a ponadto w powyższej ustawie nie ma żadnej podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania dla organu w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi.

W dniu 7 stycznia 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Polska Fundacja Narodowa, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz odrzucenie skargi na bezczynność ewentualnie o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i odmowie zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust. 1 w zw. z ust 3 u.d.i.p. a to w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16 listopada 2016 r. (Rep. A nr 12597/2016) a to w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że Fundacja jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z wykorzystaniem środków publicznych i że majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" oraz że Rząd RP, poprzez nieistniejącego ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji, a w konsekwencji poprzez niezasadne uznanie, że Fundacja jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 u.d.i.p., podczas gdy Fundacja jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi ("majątkiem publicznym") a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji Fundacja nie może być uznana za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezczynności zwłaszcza poprzez zupełny brak rozważań w kontekście postawionej hipotezy, jakoby majątek przekazany Fundacji zachował charakter "majątku publicznego" i że Rząd RP, poprzez ministra właściwego do spraw SP i ministra właściwego do spraw energii, ma zapewniony władczy wpływ na funkcjonowanie Fundacji - w tym poprzez brak odniesienia faktycznego i prawnego do ww. zapatrywań, a nadto poprzez zaniechanie rozważenia, czy wnioskodawca złożył do Fundacji skuteczny i prawidłowy wniosek, pomimo kwestionowania tego faktu przez Fundację i w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.

Zdaniem Fundacji, która złożyła skargę kasacyjną od korzystnego dla niej wyroku, Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to jest oczywiście niezasadne.

Na wstępie należy wskazać, że dostęp do informacji publicznej został jako uprawnienie obywatelskie statuowany w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem obywatel posiada prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje ponadto dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2); ograniczenia dostępu do informacji publicznej mogą nastąpić wyłącznie w drodze ustawy chroniącej wolności i prawa innych osób oraz podmiotów gospodarczych albo porządek publiczny, bezpieczeństwo lub ważny interes gospodarczy państwa (ust. 3); w Konstytucji zapowiedziano również, że tryb udzielania informacji publicznej określą stosowne ustawy, a w odniesieniu do obu izb parlamentu ich regulaminy (ust. 4). Zawarte w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP upoważnienie do określenia szczegółowych zasad udostępnienia informacji publicznej zostało zrealizowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Należy podnieść, że nieco wbrew konstytucyjnej delegacji do określenia w ustawie jedynie trybu dostępu do informacji publicznej, ustawodawca wyszedł poza te ramy określając w u.d.i.p. nie tylko tryb udostepnienia informacji publicznej, ale i dookreślając jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Stąd, gdy chodzi o wykaz podmiotów zobowiązanych do udostępnienia danych publicznych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazano, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

6) organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, oraz partie polityczne.

Brzmienie art. 4 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca dążył do jak najszerszego określeniami zbioru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Celem takie rozwiązania jest bowiem pełna realizacja politycznego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem "szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę zaistnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym" (W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 7), a nadto jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 "konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przybrało charakter publicznego prawa podmiotowego. Znaczy to, że obywatel ma zapewnioną możliwość skutecznego żądania od organów władzy publicznej określonego zachowania, egzekwowalnego, w razie potrzeby, w drodze odpowiednich instytucji procesowych" (OTK Seria A 2019, poz. 5). Prawo dostępu do informacji publicznej jest zatem prawem politycznym (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 699/16), które jest fundamentem budowy materialnej demokracji nie ograniczanej tylko do procedur, ale oznaczającej rzeczywisty wpływ społeczeństwa na bieg spraw publicznych. Elementem tego prawa jest zatem nie tylko kontrola wykonywania zadań publicznych, ale również co jest charakterystyczne dla myślenia o demokracji dla społeczeństw odwołujących się do zachodniej myśli politycznej - kontrola wydatkowania środków publicznych jako pochodzących z wpłat na rzecz dobra wspólnego od wolnych obywateli, suwerennych właścicieli swojego majątku. Stąd wskazany art. 4 u.d.i.p. jest tak skonstruowany, aby prawo do informacji publicznej zawsze "podążało" tam, gdzie są wykonywane zadania publiczne lub tam, gdzie wydatkowane są pochodzące z wpłat wolnych obywateli środki publiczne.

Przechodząc do rozważań zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że Fundacja odwołuje się do treści art. 1 i 4 oraz art. 2 i 3 ustawy o fundacjach. W myśl art. 1 tej ustawy fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. W art. 2 ust. 1 ustalono, że fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. Warto zatem w tym miejscu podkreślić, że akt fundacyjny może zostać dokonany przez krajową bądź zagraniczną osobę prawną. Dotyczy to w szczególności Skarbu Państwa, organizacji samorządu terytorialnego, organizacji kościelnych i wyznaniowych, spółdzielni, spółek prawa handlowego będących osobami prawnymi, stowarzyszeń zarejestrowanych przedsiębiorstw państwowych, a także fundacji (H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz. Warszawa 2010, s. 26). Swoisty zakaz tworzenia fundacji kreuje art. 45 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy o fundacjach. W doktrynie wskazuje się, że przepis ten nie wprowadza zakazu tworzenia fundacji, dla których fundatorem – rozumieniu ustawy o fundacjach – jest Skarb Państwa lub osoba prawna zaliczana do sektora finansów publicznych, ani – tym bardziej – zakazu funkcjonowania takich fundacji. Wskazane podmioty mogą nadal tworzyć fundacje, z tym że ich wkład do fundacji (według art. 3 ust. 2 ustawy o fundacjach: składniki majątkowe przeznaczone na realizację celu fundacji) nie może obejmować środków pieniężnych. Jednocześnie podkreśla się, że zakaz wnoszenia środków do tworzonej fundacji nie oznacza zakazu udzielania dotacji już istniejącym fundacjom. (W. Misiąg, w: Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Warszawa 2019, s. 181). Wzmacnia tę tezę sam ustawodawca określając w art. 15a ustawy o fundacjach zadania starosty realizowane w odniesieniu do "fundacji korzystających ze środków publicznych".

Podstawowym źródłem powstania majątku fundacji są składniki majątkowe przekazane przez fundatora, które powinny być ujęte w akcie fundacyjnym. Wśród możliwych składników majątkowych przepis art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach wskazuje: pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88 (ONSA 1990 r., nr 1, poz. 4) zauważył, że środki na realizację celów statutowych fundacja może czerpać, niezależnie od majątku początkowego, przekazanego przez fundatora, ze zbiórek, z loterii oraz ze spadków, zapisów lub darowizn osób fizycznych i prawnych, mających swoje siedziby w Polsce. Niezależnie od tego fundacja może zdobywać środki na realizację celów statutowych poprzez prowadzenie działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie dochodu. Celem działalności gospodarczej fundacji może być tworzenie warunków realizacji jej celów statutowych oraz uzupełnienie środków na działalność statutową.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę na następujące okoliczności.

Wśród społecznie użytecznych celów, dla których została utworzona Fundacja, Statut wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki; inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości, czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem: społecznego (publicznego). Na realizację tego celu w ramach Funduszu Założycielskiego, przeznaczono 97,5 mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów – spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Kolejnym, istotnym elementem dla oceny zaistnienia warunków uznania Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w Statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Wykonanie tego zobowiązania świadczy więc o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Na podkreślenie zasługuje przy tym postanowienie § 4 ust. 3 Statutu, iż majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez 17 spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem przyjąć, że informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zdołały więc podważyć zasadności stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W odniesieniu do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zauważyć należy, że przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Odmienne zaś zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącą skargę kasacyjną Fundację nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.