Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty R.-S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą R.-S. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki [...] S.A. w S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o obowiązku naprawienia szkody postanawia: oddalić wniosek.

Starosta R.-S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą P. poprzez wskazanie Wojewody P. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki [...] S.A. w S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody R. z dnia [...] listopada 1974 r. Powyższą decyzją organ zobowiązał [...] w S. do naprawienia szkody na rzecz mieszkańców miejscowości W. (obecnie R.) powstałej na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych związanych z działalnością Wytwórni. Decyzja została wydana na podstawie art. 13 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158).

Starosta wskazał, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji został mu przekazany przez Wojewodę pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). W ocenie Starosty, skoro przepis art. 162 § 1 k.p.a. wskazuje, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, to organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda P.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda P. wniósł o wskazanie Starosty R.-S. jako organu właściwego w sprawie. Wojewoda wskazał, że przepis art. 13 Prawa wodnego z 1962 r. stanowił, iż wojewoda - jako organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych - rozstrzyga spory o prawa i obowiązki powstałe w związku z tymi pozwoleniami. Obecnie organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest - co do zasady - starosta (art. 140 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Zgodnie z art. 140 ust. 3 Prawa wodnego organ właściwy do wydawania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy m.in. w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tego pozwolenia. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie rozstrzygania (zmiany, uchylenia decyzji) na nowy organ, który uzyskał uprawnienia wskutek zmiany przepisów. Nawet gdyby przyjąć, że organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda P., to brak przepisów prawa materialnego, w oparciu o który byłby on umocowany do wydania decyzji stosownie do wniosku, gdyż kompetencje wojewody w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych zostały przeniesione na starostę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

Spór w tej sprawie dotyczy tego, który z organów jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody R. z dnia [...] listopada 1974 r. wydanej na podstawie art. 13 Prawa wodnego z 1962 r.

Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przepis ten reguluje odrębny rodzaj sprawy indywidualnej załatwionej w formie decyzji. Ten rodzaj sprawy nie jest powiązany z weryfikacją wydanej decyzji, a jej przedmiotem jest wygaszenie uprawnienia lub obowiązku przyznanego decyzją. Konsekwentnie właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji na podstawie art. 162 k.p.a. nie jest powiązana z właściwością do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji, jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania. Nie ma również znaczenia poddanie decyzji weryfikacji w toku instancji, czy nadzwyczajnych trybach postępowania. Artykuł 162 § 1 k.p.a. stanowi o właściwości organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Konsekwencją regulacji przedmiotowej: regulacji wygaszenia uprawnienia lub obowiązku, który stał się bezprzedmiotowy jest klasyfikacja sprawy na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. do odrębnej sprawy indywidualnej rozpoznawanej i rozstrzyganej w drodze decyzji w pierwszej instancji (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., II OW 3/14 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej po wydaniu decyzji ostatecznej, powstaje problem czy "organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji" rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. powinien być organ, który wydał decyzję, lecz obecnie nie jest już rzeczowo właściwy do wydawania tego rodzaju decyzji czy też organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Na aprobatę zasługuje stanowisko, w myśl którego wobec sukcesji uprawnień jednego organu na drugi, mamy do czynienia z organem "który w sprawie wydał decyzję w ostatniej instancji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/01, Samorząd Terytorialny, 2003, nr 5, s. 56). Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2015 r., II OW 126/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów po wydaniu decyzji ostatecznej przepis art. 162 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, iż organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji będzie ten organ administracji publicznej, który w pierwszej instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w trybie zwykłym.

W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody R. z dnia [...] listopada 1974 r. zobowiązująca [...] w S. do naprawienia szkody na rzecz mieszkańców miejscowości W. (obecnie R.) powstałej na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych związanych z działalnością Wytwórni została wydana na podstawie art. 13 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158). Przepis ten stanowił, iż organy administracji wodnej właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych rozstrzygają spory o prawa i obowiązki powstałe w związku z tymi pozwoleniami. W decyzji tej zawarto pouczenie, że na podstawie art. 144 ust. 2 Prawa wodnego z 1962 r. strona niezadowolona może dochodzić swych roszczeń na drodze postępowania sądowego. Obecnie organ właściwy do wydawania tego rodzaju decyzji odszkodowawczych wskazuje art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), który stanowi, iż na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa; droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego (art. 186 ust. 4 Prawa wodnego z 2001 r.).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego z 2001 r. wojewoda nie jest już organem właściwym ani do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, ani do wydawania decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia właściwości Wojewody P. w tej sprawie.

Wskazanie organu właściwego w tej sprawie wymaga dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych, których Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przedstawione akta sprawy poczynić nie może. W aktach brak jest bowiem pozwolenia wodnoprawnego, konsekwencją którego było wydanie przez Wojewodę R. decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1974 r., ani jakiejkolwiek wzmianki o wydaniu tego pozwolenia i jego treści. Starosta powinien więc ustalić czy pozwolenie to zostało wydane i co dokładnie było jego przedmiotem. Następnie powinien ocenić czy na tego rodzaju korzystanie z wód (które było przyczyną powstania szkody) obecnie konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnie który z organów wymienionych w art. 140 Prawa wodnego z 2001 r. byłby właściwy do wydania takiego pozwolenia. W końcu Starosta powinien ocenić czy w świetle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to on czy też inny organ byłby właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.