Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1657/09 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia

27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1657/09, oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. R. L. (dalej: skarżący, NZOZ F. M. R. L.) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] lutego 2009 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ratownictwa medycznego: świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego na terenie regionu operacyjnego nr [...] B. - 2 -Zespół Podstawowy –[...], na okres obowiązywania umowy od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

Oferty złożyły dwie firmy, tj. skarżący oraz S. P. S. P. R. i T. S. w Z.

W dniu [...] marca 2009 r., stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004 r.), powołany przez komisję konkursową zespół kontrolny przeprowadził kontrolę u skarżącego i stwierdził, iż w miejscu stacjonowania tj. w B., komisji przedstawiono ambulans marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym WY 92846 wraz z niezbędnymi dokumentami dotyczącymi tego pojazdu. Zgodnie z "Rankingiem otwarcia" po wstępnej ocenie, według punktacji poszczególnych kryteriów: kompleksowości, ciągłości, jakości oraz ceny, oferta skarżącego uzyskała 70 punktów, zaś oferta konkurencyjna otrzymała 55 punktów.

W dniu [...] marca 2009 r. komisja konkursowa powiadomiła skarżącego o odrzuceniu jego oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach z opieki zdrowotnej) z powodu dostarczenia przez oferenta nieprawdziwych informacji dotyczących ww. ambulansu. Okazało się bowiem, że wskazany ambulans został również zgłoszony w ofercie w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne przeprowadzonej przez Ł. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w rejonie operacyjnym nr [...].

Następnie komisja konkursowa w dniu [...] marca 2009 r., po uznaniu argumentacji skarżącego za bezzasadną, oddaliła złożony przez niego w dniu [...] marca 2009 r. protest i rozstrzygnęła postępowanie konkursowe, wybierając ofertę S. P. S. P. R. i T. S. w Z.

NZOZ F. M. R. L. wniósł odwołanie na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej i wskazał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej nie ma osobowości prawnej, gdyż prowadzony jest w ramach F. M. Sp. z o.o. Podkreślił, że przedmiotowy pojazd zarówno w chwili złożenia oferty, jak i w chwili składania protestu faktycznie znajdował się w posiadaniu skarżącego, zaś z obowiązujących przepisów nie wynika, by pojazd ten przez całe postępowanie konkursowe nie mógł być wykorzystywany do udzielania świadczeń zdrowotnych w innym miejscu. Istotne jest, by w przypadku wybrania oferty oferent zapewnił wykonanie umowy zgodnie z treścią oferty. Skarżący podniósł, że na żądanie Oddziału NFZ przedstawił pojazd do kontroli. W jego ocenie, wykorzystywanie w innym miejscu pojazdu w czasie postępowania konkursowego może stanowić, co najwyżej brak gwarancji należytego wykonywania umowy nie zaś samodzielną ocenę oferty.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącego, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że oferent ma obowiązek podać w ofercie informacje odpowiadające rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Natomiast informacja zawarta w części VI formularza ofertowego RTM – wykaz pojazdów, dotycząca posiadania przez skarżącego w dniu złożenia oferty powyższego ambulansu w rejonie operacyjnym B., była nieprawdziwa wobec wykazania tego samego ambulansu w ofercie konkursowej w postępowaniu nr [...] w rejonie operacyjnym nr [...] Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, organ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy, powinni spełniać wymagania określone w: zarządzeniu Prezesa NFZ nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne. Ocena złożonych ofert została dokonana w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ wziął również pod uwagę wyniki kontroli F. M. Sp. z o.o. przeprowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. przez oddziały wojewódzkie Funduszu.

Według Prezes NFZ ten sam ambulans, tj. wskazany przez skarżącego w ofercie do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie rejonu operacyjnego nr [...] B. – [...] - Zespół Podstawowy – [...] oraz realizujący umowę z Dyrektorem Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne w rejonie operacyjnym nr [...], nie jest w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych od siebie rejonach operacyjnych. W związku z powyższym informację zawartą w ofercie skarżącego na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego B., dotyczącą realizacji tych świadczeń przez wskazany ambulans, organ uznał za nieprawdziwą.

Ponadto zdaniem organu, komisja konkursowa na etapie badania oferty w części jawnej nie różnicowała warunków na te, które oferent powinien był spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym stwierdzono, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

NZOZ F. M. R. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. domagając się m.in. uchylenia decyzji Prezesa NFZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. oddalił skargę NZOZ F. M. R. L.

Na wstępie uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że F. M. Region L. jako jednostka organizacyjna F. M. Sp. z o.o. posiada zdolność sądową.

Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, kwestionowany przez skarżącego konkurs ofert dotyczył ratownictwa medycznego w zakresie świadczeń udzielanych przez "specjalistyczny" zespół ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego B. – [...]. Wybór świadczeniodawców usług ratownictwa medycznego tego rodzaju następuje na podstawie ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej. Natomiast stosownie do art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, Prezes NFZ określa warunki wymagane od świadczeniodawców. Istotnym warunkiem konkursu ofert na świadczenia specjalistycznego zespołu ratownictwa medycznego jest posiadanie pojazdu o określonych cechach użytkowych i technicznych. Skarżący zgłosił do konkursu ofert ambulans o nr rej. [...] zapewniając, że posiada on umowę serwisową gwarantującą sprawność techniczną, spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 ze zm., dalej: ustawa o PRM). W końcowym oświadczeniu oferenta, skarżący wskazał, że posiada tytuł prawny do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej i będzie wykonywał świadczenia objęte umową z oddziałem Funduszu przy pomocy tego sprzętu i aparatury. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że pojazd został wcześniej zgłoszony dla potrzeb postępowania konkursowego prowadzonego przez Ł. Oddział Wojewódzki NFZ w rejonie operacyjnym nr [...]. Oferent posiadał wprawdzie pojazd ale nie dysponował nim dla potrzeb wykonywania świadczeń objętych konkursem prowadzonym przez L. Oddział Wojewódzki NFZ. Zatem w ocenie Sądu komisja konkursowa zasadnie uznała, że zgłoszonym do ofert ambulansem nie mogą być realizowane żadne świadczenia ratownictwa medycznego na terenie operacyjnym B.

Według Sądu pierwszej instancji, zgłoszenie do postępowania konkursowego na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych określonego pojazdu, którego walory techniczne i jakościowe podlegają kontroli komisji konkursowej stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, dalej: rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004 r.) oznacza, że oferent wyraża wolę na zawarcie umowy na przedstawionych w ofercie warunkach, a więc również przy wykorzystaniu zgłoszonego pojazdu. W związku z tym stwierdzenie przez komisję konkursową, że oferowany pojazd spełnia wprawdzie wymagania techniczne i jakościowe, jednak nie można nim wykonywać oferowanych świadczeń z racji formalnego jego zaangażowania w innym konkursie ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, musi skutkować zdaniem Sądu uznaniem, że oświadczenie oferenta, co do wykonywania następnej umowy tym samym środkiem transportu jest nieprawdziwe.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącego utrzymującego, iż dla komisji konkursowej istotna nie jest kwestia prawidłowego wykonywania umowy, lecz wola oferenta wykorzystywania zgłoszonego pojazdu do jej realizacji. Skarżący twierdził, że świadczeniodawca uprawniony był do wymiany pojazdów, które służą do wykonywania świadczeń zdrowotnych w ramach zawartych już umów. Sąd wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484, dalej: rozporządzenie z dnia 6 maja 2008 r.) możliwe są zmiany zawartej już umowy, jednak w odniesieniu do miejsca udzielania świadczeń zmiana wymaga zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Nie znajduje oparcia w przepisach twierdzenie skarżącego, że zamiana pojazdów używanych do świadczenia ratownictwa medycznego może być dokonana wyłącznie przez posiadacza tych pojazdów, tj. F. M. Sp. z o.o. i nie jest wymagana w tym zakresie zgoda dyrektora Oddziału Funduszu, z którym zawarta jest umowa na realizację tych świadczeń. Mając bowiem na uwadze specyfikę świadczeń zdrowotnych zespołów ratownictwa medycznego, Sąd stwierdził, że cecha ta wyraża się gotowością do wykonywania zadań ratowniczych przez wyposażony w odpowiedni pojazd zespół ludzki. Charakterystyczny jest również brak możliwości ustalenia momentu, w którym pojawi się konieczność niezwłocznego zapewnienia pomocy osobie znajdującej się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o PRM, zespoły ratownictwa medycznego zobowiązane są docierać do miejsca zdarzenia i osób wymagających ich interwencji w określonym czasie. Oferent chcąc wykonywać świadczenia ratownictwa medycznego określonym pojazdem, powinien zapewnić dyspozycyjność pojazdu bez żadnych ograniczeń.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji pojazd zgłoszony do konkursu i poddany kontroli komisji konkursowej jest tym pojazdem, który będzie uwzględniony w przyszłej umowie, dlatego stwierdzenie przez prowadzący konkurs organ, że zadeklarowany pojazd jest już wykorzystywany dla tożsamego rodzaju świadczeń zdrowotnych na podstawie innej umowy eliminuje uznanie złożonego oświadczenia o wykorzystaniu tego pojazdu do nowej umowy za prawdziwe. Do kolejnego postępowania na realizowanie świadczeń zdrowotnych ratownictwa medycznego skarżący winien był zgłosić pojazd niezaangażowany już w danym okresie.

Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał również zarzuty naruszenia prawa procesowego, których skarżący upatruje w nieudostępnieniu przez organ pełnomocnikowi skarżącego pełnych akt sprawy, tj. uzasadnienia punktacji oraz oferty konkurencyjnej. W tym kontekście Sąd zauważył, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast skarżący, poza stwierdzeniem, że uniemożliwiono jego pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, nie uzasadnił jak nieokazanie pełnomocnikowi skarżącego uzasadnienia punktacji oraz oferty drugiej strony mogło decydująco wpłynąć na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie doszło do ostatecznego porównania ofert i przyznania każdej z nich określonej punktacji według przyjętych kryteriów. Zatem zbadanie przez pełnomocnika skarżącego uzasadnienia przyznanej drugiej stronie postępowania punktacji oraz ewentualne (bez wdawania się w dopuszczalność samego udostępnienia) udostępnienie przeciwnej oferty nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, na którym nie zaważyła punktacja, lecz okoliczność leżąca wyłącznie po stronie skarżącego.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów Narodowego Funduszu Zdrowia dotknięte było wadami, wskutek czego doszło do sytuacji braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie bowiem WSA:

1. nieprawidłowo ustalił, że brak udostępnienia pełnomocnikowi skarżącego punktacji przyznanej pozostałym oferentom, wraz z uzasadnieniem tej punktacji, nie mogło, decydująco, wpłynąć na wynik sprawy, przy założeniu uprawnienia po stronie skarżącego weryfikacji tej punktacji, na podstawie dokumentów złożonych przez oferentów;

2. nieprawidłowo ustalił, że podstawą odrzucenia oferty było uznanie, że "podane przez [...] oferenta oświadczenie, co do pojazdu, którym będzie realizowane świadczenie zdrowotne objęte konkursem, nie odpowiada prawdzie", gdyż w istocie podstawą odrzucenia oferty była okoliczność realizacji innej umowy zawartej z NFZ i przewidywanie zdarzenia przyszłego i niepewnego, dotyczącego faktycznego podstawienia ambulansu o nr rej. [...] dla zapewnienia realizacji umowy zgodnie z ofertą;

3. nieprawidłowo ustalił, że skarżący nie może, w późniejszym okresie, dysponować własnym ambulansem, który jest przeznaczony, już wcześniej, do realizacji świadczeń zdrowotnych na podstawie umowy zawartej z NFZ;

Ponadto, w związku z powyżej wskazanymi naruszeniami, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.p.s.a:

1. poprzez błędne uznanie, iż WSA orzekając dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 ust. 2 p.p.s.a. z uwagi na brak załączenia do akt dokumentów innych stron postępowania;

2. poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych dalej, przepisów ustawy o świadczeniach i doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia zakresu kontroli sądowoadministracyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, zgodnie z którym, "Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że nie mogło, w analizowanym stanie faktycznym, dojść do zawarcia umowy zgodnie ze złożoną ofertą oraz polegające na braku wyraźnego oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert lub rokowań - czyli etapu poprzedzającego zawarcie umowy, od etapu polegającego na zawarciu umowy, w kontekście przeniesienia, w sposób nieuprawniony, własnej oceny WSA, że stan faktyczny występujący na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, wystąpi również na etapie jej zawierania, a także wykonywania;

2. art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że nie mogło, w analizowanym stanie faktycznym, dojść do zawarcia umowy zgodnie ze złożoną ofertą oraz polegające na braku wyraźnego oddzielenia przez WSA etapu konkursu ofert lub rokowań - czyli etapu poprzedzającego zawarcie umowy, od etapu polegającego na zawarciu umowy, w kontekście przeniesienia, w sposób nieuprawniony, własnej oceny WSA, że stan faktyczny występujący na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, wystąpi również na etapie jej zawierania, wykonywania;

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich; świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący w mniejszym stopniu, niż inni oferenci zapewni wykonanie świadczeń zdrowotnych zgodnie ze złożoną ofertą, a także w wyniku przyjęcia, jako kryterium oceny oferty skarżącego własnego i nieuzasadnionego wnioskowania co do zdarzeń przyszłych;

4. art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że brak gwarancji należytego wykonywania umowy, będący wynikiem nieuprawnionej oceny, okoliczności wykorzystywania przedstawionego w ofercie pojazdu, w czasie trwania postępowania konkursowego, dla realizacji innej umowy stanowi dopuszczalne kryterium oceny oferty;

5. art. 148 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że brak gwarancji należytego wykonywania umowy, będący wynikiem nieuprawnionej oceny okoliczności wykorzystywania przedstawionego w ofercie pojazdu, w czasie trwania postępowania konkursowego, dla realizacji innej umowy stanowi dopuszczalne kryterium oceny oferty;

6. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, zgodnie z którym "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że skarżący przedstawił w ofercie nieprawdziwe informacje lub oświadczenia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania zarzutów wypada na wstępie zauważyć, iż muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarżący, musi zatem nie tylko wskazać konkretny przepis (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne, jeżeli taki podział występuje), który jego zdaniem został naruszony, ale także musi wykazać na czym to naruszenie polegało oraz jaki wpływ miało na wynik sprawy.

Opisanych warunków nie spełnia pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym poza powołaniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący nie wymienił żadnego przepisu postępowania naruszonego przez Sąd pierwszej instancji. Brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości jego merytorycznej oceny, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł jednak inne zarzuty, które omawianej wady nie zawierają, co umożliwiło rozpoznanie niniejszej skargi pod względem merytorycznym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że Sąd pierwszej instancji orzekając dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a.

Pod pojęciem "akt sprawy", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 54 § 2 p.p.s.a. rozumieć należy akta sprawy administracyjnej. Według skarżącego, akta przesłane Sądowi pierwszej instancji były niekompletne, gdyż nie zostały do nich dołączone dokumenty dotyczące innych stron postępowania. W związku z tym należało rozważyć, czy w przypadku, gdy oferta skarżącego została odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe dane, dokumenty dotyczące innych stron postępowania powinny stanowić niezbędny element akt sprawy przesłanych Sądowi pierwszej instancji, innymi słowy czy przekazane Sądowi akta sprawy zawierają komplet dokumentów, na podstawie których zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie powyższy warunek został spełniony. Z uwagi na fakt, że oferta skarżącego została odrzucona, nie istniała też potrzeba oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprawności punktacji przyznawanej poszczególnym uczestnikom konkursu, a tym samym dokumentacja dotycząca innych stron postępowania nie stanowiła koniecznego elementu akt sprawy.

Uznając zatem zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy i brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji pominął jakąś część tych akt lub orzekał na innej podstawie, niż akta sprawy. Na marginesie nadto należy zauważyć, iż skarżący nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy miało orzekanie przez Sąd na podstawie niepełnych, jego zdaniem, akt sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wypada wskazać, iż omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący nie zarzucił, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzucane przyjęcie wadliwego stanu faktycznego i przedstawienie wadliwego stanowiska w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie może być traktowane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe, co uzasadnia również twierdzenie, że uzasadnienia zaskarżonego wyroku prawidłowo realizuje funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Kwestionowanie poprawności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno nastąpić poprzez zgłoszenie odpowiednich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W pełni należy bowiem podzielić pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, stosownie do którego art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. Sąd pierwszej instancji zajął bowiem stanowisko co do przyjętego stanu faktycznego. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Z przepisu art. 5 pkt 41 lit. a) powołanej ustawy wynika, że świadczeniodawcą jest między innymi zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zakład opieki zdrowotnej, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Ponadto, na gruncie przepisów Działu VI ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie operuje pojęciem "świadczeniodawcy", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Taka konstrukcja prawna jest uzasadniona tym, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, jaki zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Niezależnie od tego, że umowę z Funduszem podpisuje posiadający osobowość prawną właściciel ZOZ-u, świadczeniodawcą jest ZOZ i ta jednostka organizacyjna musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

W tym kontekście należy również podkreślić, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą o PRM. Zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej (art. 161a ustawy). Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 ust. 1 tej ustawy, określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

W zarządzeniu nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił między innymi, że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 pkt 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia między innymi dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

Z kolei w zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ określił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 pkt 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby"(§ 8 pkt 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 pkt 9).

Natomiast w zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 pkt 1 lit. b), jako jedno z podstawowych kryteriów, wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W świetle przywołanych regulacji prawnych, w tym również przy uwzględnieniu szczególnego charakteru świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się właściwie wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Odnosząc powyższe rozważania o charakterze ogólnym do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był NZOZ F. M. R. L. z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel F. M. Sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie, o numerze rejestracyjnym [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji NZOZ F. M. R. L.

W związku z powyższym, skoro strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej.

W analizowanym zakresie, za nietrafny uznać należy pogląd skarżącego, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1) postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2) zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził stronę skarżącą do sformułowania zarzutów naruszenia art. 132 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są chybione. Stwierdzić bowiem należy, jak słusznie przyjął to Sąd pierwszej instancji, że oba wymienione etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez skarżącego etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie. Dlatego też błędne jest stanowisko skarżącego, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy, ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Z art. 158 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie stanowić przedmiot umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Prowadzi to do wniosku, że informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe, a w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez komisję konkursową, że przedmiotowy ambulans zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji skarżącego, został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, słusznie wzbudziło wątpliwości komisji. ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacja dotycząca ambulansu przeznaczonego do ratownictwa medycznego, czyli sprzętu pozostającego w dyspozycji oferenta, dotyczyła okoliczności istotnej, która mogła wpłynąć na wynik postępowania. W kontekście powyższego Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organu, że informacja zawarta w ofercie skarżącego, dotycząca ambulansu była nieprawdziwa, co w konsekwencji powodowało odrzuceniem oferty skarżącego przez komisję konkursową, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej. Dodać należy, że obowiązek odrzucenia oferty na wspomnianej podstawie może powstać na każdym etapie postępowania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej. Zarzuty naruszenia przywołanych przepisów formułowane w kontekście argumentacji dotyczącej zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji przyjęcia przez komisję konkursową niewłaściwych kryteriów oceny oferty skarżącego. Jak już wspomniano oferta skarżącego została odrzucona. W związku z tym zarzuty, które sprowadzają się do kwestionowania sposobu oceny tej oferty są oczywiście niezasadne. W okolicznościach sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że nie doszło do ostatecznego porównania ofert i przyznania każdej z nich punktacji według przyjętych kryteriów. W związku z tym stanowisko skarżącego i związane z nim zarzuty, że złożona przez niego oferta nie została wybrana, ponieważ zastosowano niewłaściwe kryteria oceny jest błędne.

Końcowo należy wskazać, iż Naczelny Sądu Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne w tożsamych rodzajowo sprawach, na tle identycznego stanu faktycznego i prawnego oraz tej samej spornej kwestii prawnej, zajął podobne stanowisko, między innymi w sprawach o sygn. akt: II GSK 372/10, II GSK 604/10, II GSK 145/10.

Podsumowując, skarga kasacyjna jest niezasadna.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.