IV SA/Po 169/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-04-26	
Data wpływu	2012-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Popowska
Donata Starosta	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 40  ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 147 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz /spr./ Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie regulaminu korzystania z placów zabaw 1. stwierdza nieważność punktu 4 i punktu 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej, w dniu 26 sierpnia 2010r., działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. nr 142, poz. 159 z 2001r. ze zm. – dalej zwana u.s.g.), podjęła uchwałę nr XLIV/708/2010 w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie gminy Środa Wlkp. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 12.10.2010r i weszła w życie dnia 27.10.2010r.

W punkcie 4 załącznika do uchwały (regulaminie korzystania z placów zabaw) Rada Miejska wprowadziła odpowiedzialność rodziców lub opiekunów za szkody wyrządzone przez dzieci, natomiast w punkcie 8 regulaminu zniosła odpowiedzialność właściciela placu zabaw za bezpieczeństwo osób i dzieci nie przestrzegających regulaminu.

Na powyższą uchwałę, w zakresie punktu 4 i 8 załącznika do uchwały, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jak również przepisy art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., bowiem stanowiąc powyższe przepisy przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wskazał, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie natomiast z treścią art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je uchwaliły. Zgodnie z ustaloną w art. 87 Konstytucji hierarchią źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Dalej Prokurator wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 pk 4 ustawy o samorządzie gminnym, gminie na podstawie tej ustawy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a do takich niewątpliwie należy plac zabaw. Rada gminy nie posiada jednak nieskrępowanej swobody w tworzeniu prawa miejscowego. W ocenie skarżącego Rada Miejska w Środzie Wlkp ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w/w regulamin, nie była uprawniona do wprowadzenia do tego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną. Skarżący podkreślił, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 października 1999r., wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 lutego 2003r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003r., IISA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520).

W ocenie skarżącego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji, gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427 kodeksu cywilnego, stanowi wyjście przez Radę Miejską w Środzie Wlkp ponad wytyczne zawarte w upoważnieniu (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010r., II SA/Go 225/10).

To samo dotyczy umieszczenia w treści zaskarżonej uchwały regulacji znoszącej odpowiedzialność cywilną za bezpieczeństwo osób i dzieci nie przestrzegających regulaminu. Odpowiedzialność właściciela i zarządcy nieruchomości została uregulowana w art. 415 oraz w art. 434 kodeksu cywilnego i w tej sytuacji ten przepis regulaminu stanowi wyjście przez Radę Miejską w

Środzie Wlkp ponad wytyczne zawarte w upoważnieniu. Nie jest możliwe dowolne zniesienie tej ustawowej odpowiedzialności przez akt prawa miejscowego. Należy podkreślić, że niedopuszczalne jest powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustawy lub jej modyfikacja – jest to ugruntowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym (wide wyrok NSA z dnia 8.04.2008r., II OSK 370/07, Lex nr 446997).

Zdaniem skarżącego powyższe rozważania należy odnieść też do kwestii zniesienia odpowiedzialności karnej właściciela placu zabaw. Akt prawa miejscowego nie może uchylić odpowiedzialności karnej za przestępstwo narażenia na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu (art. 160 kodeksu karnego).

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 4 i 8 regulaminu korzystania z placu zabaw, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wlkp nr XLIV 708/2010 z dnia 26 sierpnia 2010r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Środa Wielkopolska.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Środzie Wlkp przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej nr XVIII/244/2012 z dnia 23 lutego 2012r. zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie gminy Środa Wlkp. W uchwale tej skreślono punkty 4 i 8 regulaminu przyjętego uchwałą z dnia 26.08.2010r. uwzględniając stanowisko Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp.

W piśmie z dnia 12 marca 2012r, i na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. Prokurator podtrzymał skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności pkt 4 i 8 regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje min. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: jako ppsa.).

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 147 ppsa w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy, stanowisko Prokuratora wyrażone w skardze należało uznać za zasadne. Słuszne jest bowiem stanowisko skarżącego, iż zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało częściowe wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w zakresie obejmującym pkt 4 i 8 regulaminu stanowiącego załącznik do tego aktu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie (radzie gminy jako jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy, bezpośrednio na jej podstawie, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Podjęta przez Radę Miejską w Środzie Wlkp uchwała nr XLIV/708/2010 z dnia 26 sierpnia 2010r. w sprawie przyjęcia Regulaminu korzystania z placów zabaw zlokalizowanych na terenie Gminy Środa Wlkp, wskazuje w podstawie prawnej przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie formułując w uchwale regulamin korzystania placów zabaw znajdujących się na terenie Gminy, Rada Miejska uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania z placów zabaw. Place zabaw niewątpliwie bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może też budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy.

Jednakże Rada Miejska w Środzie Wlkp, na podstawie powyższej regulacji nie była uprawniona, jak zasadnie wskazał Prokurator, do wprowadzenia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną.

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto wskazać należy, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Po 672/11).

Wobec powyższego umieszczenie w treści zaskarżonej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności cywilnej osób korzystających za tych obiektów czy też rodziców i opiekunów prawnych dzieci za wyrządzone szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r. II OSK 370/07, Lex nr 446997).

Ponadto Rada Gminy Kleszczewo w sposób nieuprawniony zniosła odpowiedzialność gminy za wypadki powstałe w wyniku nie przestrzegania regulaminu placu zabaw. Wskazać należy, że ogólne reguły odpowiedzialności cywilnej, w tym zasady odpowiedzialności właściciela i zarządcy nieruchomości zostały określone w art.415 oraz 434 kodeksu cywilnego. Nie jest zatem możliwe dowolne zniesienie tej ustawowej odpowiedzialności przez akt prawa miejscowego.

Co prawda Rada Miejska stanowiąc przepis prawa miejscowego nie przytoczyła unormowań aktu prawnego wyższego rzędu, tj. ustawy kodeks cywilny, to jednak uchwalając pkt. 4. Regulaminu korzystania z placu zabaw, przewidującego odpowiedzialność materialną za szkody w istocie wkroczyła w materie uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art.87 ust.2 Konstytucji RP), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok NSA z 28 lutego 2003r., I SA/Lu 882/02).

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 roku , SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

W ocenie składu orzekającego, omówione naruszenie prawa, ma charakter istotnego naruszenia prawa bowiem kontrolowana uchwała w zakresie pkt. 4 i 8 regulaminu podjęta została przez Radę Miejską bez podstawy prawnej. Okoliczność ta, stosownie do art. 147 § 1 ppsa przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zgodnie z art. 152 Ppsa orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, że instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71).

Na marginesie należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na podjęcie przez Radę Miejską, w związku ze skargą Prokuratora, uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały, ponieważ powyższe nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego zainicjowanego skargą Prokuratora. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (lub jej części) jest wyeliminowanie wadliwych postanowień z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu w tej części od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Powyższe rozróżnienie ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o nieważności (w części) od daty jej podjęcia, są dalej idące niż zmiana uchwały, wywierające skutki od daty wejścia w życie nowej uchwały. Dopuszczalność orzekania w przedmiocie legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu, została potwierdzona także w orzecznictwie (np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie wyżej powołanych przepisów.