I OSK 191/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-29	
Data wpływu	2016-01-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Stojanowski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 1668/15	
Skarżony organ	Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1961 nr 18 poz 94; art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1668/15 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta G. oraz T. R. i A. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1668/15, po rozpoznaniu skarg Prezydenta Miasta [...] oraz T. R. i A. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] marca 1971 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] pow. [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] ha z całości o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej własność L. H..

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] czerwca 1971 r., nr [...], utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z tą zmianą, że zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia do zabezpieczenia dojścia i dojazdu do części nieruchomości położonej poza wywłaszczeniem.

H. H. (spadkobierca po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości), wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...],[...],[...], [...],[...], nr [...] i stwierdził, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...], nr [...] i stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą wywłaszczenia nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Dokonując oceny decyzji wywłaszczeniowych w kontekście powyższych przepisów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że wywłaszczenia dokonano z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ podkreślił, że choć decyzja wywłaszczeniowa została wydana dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (urządzenie kopcowiska warzyw zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1970 r., znak [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...]), jednakże organ dokonujący wywłaszczenia nie wykazał niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w ustawie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że w aktach archiwalnych znajdował się odpis umowy dzierżawy Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z wykorzystaniem pod kopcowanie ziemiopłodów. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy zawartej [...] maja 1969 r. i prowadzenie na terenie przedmiotowej nieruchomości działalności związanej z kopcowaniem ziemiopłodów oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania w 1971 r. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, w celu realizacji określonego celu. W jego ocenie taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. Ponadto organ podkreślił, że cel wywłaszczenia został osiągnięty przed jego dokonaniem, co również stanowiło o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Jednocześnie uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony, gdyż oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości została skierowana do L. H. w piśmie z [...] lipca 1970 r. Były właściciel w piśmie z 11 sierpnia 1970 r. wyraził zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z 23 grudnia 1970 r. [...] Przedsiębiorstwo Państwowe w [...] poinformowało L. H. o konieczności potrącenia z ceny sprzedaży istniejącej wierzytelności na rzecz Skarbu Państwa. Na powyższe pismo strona nie udzieliła odpowiedzi. W ocenie organu wniosek o wywłaszczenie nieruchomości złożony przez [...] Przedsiębiorstwo Państwowe w [...] spełniał wymogi ustawowe o których mowa w art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ wyjaśnił, że skoro w sprawie brak było podstaw do wywłaszczenia, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

W kontekście zatem oceny decyzji wywłaszczeniowych z [...] czerwca 1971 r. i z [...] marca 1971 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa, tj. art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonych decyzji w całości, bowiem w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Organ wskazał, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki nr 426/15, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które są w użytkowaniu wieczystym A. R. i T. R., działki nr [...], [...] są w użytkowaniu wieczystym H. D., działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym M. W. i W. W., a działki nr [...] i [...] stanowią własność M. W. i W. W. We wszystkich tych przypadkach prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych - w części dotyczącej wywłaszczenia tych działek zaszły zatem nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Ponadto działka nr [...] stanowi drogę publiczną - ul. [...], co jest równoznaczne z wystąpieniem nieodwracalnych skutków prawnych.

W konsekwencji powyższego organ I instancji uznał, że w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co stanowiło przeszkodę do stwierdzenia nieważności w tym zakresie decyzji wywłaszczeniowych. Jednocześnie stwierdził, że co do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły, bo właścicielem tych działek jest Gmina Miasta [...].

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r., A. i T. R. użytkownicy wieczyści działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nieodwracalne skutki prawne nastąpiły również w stosunku do działek oznaczonych nr [...] i nr [...], które stanowiły drogi dojazdowe do działek będących w ich użytkowaniu wieczystym.

W toku prowadzonego postępowania organ II instancji powtórzył wcześniejsze ustalenia co do niezgodności z prawem kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych. Podobnie jak w I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że naruszają one w sposób rażący przepisy ustawy wywłaszczeniowej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednak z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych co do części działek, możliwe było w stosunku do nich jedynie stwierdzenie, iż decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów stron sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania dwukrotnie zwracał się do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji na temat statusu działek stanowiących drogi wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115). W odpowiedzi z 30 marca 2012 r. wyjaśniono, że działka nr [...] i część działki nr [...] stanowią zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren ulicy lokalnej - projektowanej. Minister uznał więc, że skoro działki nr [...] i nr [...] nie mają statusu dróg publicznych to nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i brak jest podstaw do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji w części odpowiadającej działkom nr [...] i nr [...] z naruszeniem prawa. Organ ustalił również, że działka oznaczona nr [...] nie stanowi drogi publicznej ul. [...], a jedynie jest przeznaczona na poszerzenie ulicy [...], dlatego w części odpowiadającej działce nr [...] również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał, że wobec części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że decyzja wydana przez niego [...] lutego 2012 r., nr [...], została skierowana m.in. do radcy prawnego R. S. występującego jako pełnomocnik H. H., który w dacie jej wydania nie żył. Z nadesłanego postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z [...] stycznia 2012 r. sygn. akt [...] wynika, że H. H. zmarł w [...] października 2011 r. Zatem radca prawny R. S. nie był już pełnomocnikiem H. H., gdyż z chwilą śmierci pełnomocnictwo wygasło (przepis art. 101 § 2 K.c.). Organ II instancji uznał więc, że decyzja wydana przez niego [...] lutego 2012 r., nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i należało ją uchylić.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. uchylił decyzję tego organu z [...] lutego 2012 r. nr [...] i:

- stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...];

- stwierdził, że powyższe orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej odszkodowania.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wnieśli Prezydent Miasta [...] oraz T. R. i A. R.

Prezydent Miasta [...] zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego i dokonania jego wszechstronnej i rzetelnej oceny oraz art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobody oceny tego materiału, co skutkowało pominięciem okoliczności świadczących o tym, iż wywłaszczenie było niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci urządzenia "kopcowisk warzyw", art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku wadliwego uznania organu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy w rzeczywistości przesłanki powyższe nie zachodziły, ponieważ wywłaszczenie było niezbędne do realizacji celów określonych w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku wadliwego uznania organu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia, że decyzje wywłaszczeniowe w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodziły przesłanki stwierdzenia, że ww. decyzje w oznaczonej części wydane zostały z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Natomiast A. R. i T. R. zarzucili wydanemu rozstrzygnięciu, naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 156 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie błędnej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w zakresie działek objętych stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowych oraz to, że cel wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany bez potrzeby dokonania wywłaszczenia oraz naruszenie przepisu art. 61a k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1985/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzję tego organu z [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że H. H. zmarły [...] października 2011 r., nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Do wskazania następców prawnych H. H. doszło dopiero w trakcie postępowania między instancyjnego, wywołanego z kolei wnioskiem A. R. i T. R. o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd podkreślił, że i odwołanie i skarga dotyczą rozstrzygnięcia w zakresie działek, w stosunku do których skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o braku po ich stronie interesu prawnego.

Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1463/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że złożenie odwołania powoduje, że organ uzyskuje możliwość ponownego rozstrzygania sprawy, w której wcześniej zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy nie był związany zarzutami podniesionymi w odwołaniu. Jedyne ograniczenie, które wprowadzał ustawodawca dla rozstrzygnięcia tego organu zawarte jest w art. 139 K.p.a. określającym zakaz reformationis in peius.

W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie administracyjne z udziałem wielu stron postępowania złożenie odwołania tylko przez jedną ze stron powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji. Uwagi te mają zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 zdanie drugie K.p.a.).

Nadto NSA wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej oznacza, że takie rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie mógł orzekać na podstawie art. 156 K.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań organu odwoławczego i organu nadzoru. Zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., to mógł ją jedynie uchylić lub zmienić.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd uznał za prawidłową ocenę organu, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1971 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1971 r., były dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd zważył, że [...] maja 1969 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Państwowym [...], a L. H. została zawarta umowa dzierżawy gruntu o powierzchni 5 ha położonego w [...], pow. [...]. Wydzierżawiony grunt miał być przeznaczony na kopce do składania ziemiopłodów . Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Czynsz dzierżawny został ustalony na kwotę 10.000 zł rocznie, a tytułem podatków i innych obciążeń związanych z własnością ziemi dzierżawca płacić miał wydzierżawiającemu kwotę 3000 zł rocznie. Jednocześnie wydzierżawiający L. H. w umowie dzierżawy wyraził zgodę na zagospodarowanie terenu stosownie do potrzeb, tj. poprzez zainstalowanie oświetlenia, postawienie ogrodzenia, budowę budynków gospodarczych oraz zainstalowanie wagi wozowej. W 1970 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Państwowym [...], a L. H. toczyły się pertraktacje związane z zawarciem umowy kupna-sprzedaży ww. gruntu. Jednakże do zawarcia umowy sprzedaży nie doszło z uwagi na to, że cała nieruchomość rolna L. H. obciążono była ciężarem realnym na rzecz Skarbu Państwa, Państwowego Funduszu Ziemi w ilości [...] kwintali żyta. Państwowe Biuro Notarialne w [...] wyraziło zgodę na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości rolnej pod warunkiem wykupienia przez zainteresowanego ciężaru realnego w wysokości [...] zł. Ponieważ L. H. otrzymałby tytułem ceny za sprzedaną nieruchomość jedynie kwotę [...] zł, odmówił zgody na zawarcie umowy sprzedaży i dalszych pertraktacji w sprawie.

Sąd zwrócił uwagę, że z postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Dział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z [...] września 1970 r., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] wynika, że przyjęto propozycję lokalizacyjną inwestora dotyczącą kopcowiska warzyw w [...]. Prezydium Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] [...] października 1970 r. wydało decyzję, znak [...], o lokalizacji szczegółowej na urządzenie kopcowiska warzyw, co wynika z decyzji wywłaszczeniowej.

Wobec powyższego, Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że oceniane w trybie nieważnościowym decyzje wywłaszczeniowe naruszają w sposób rażący art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu na uwzględnienie więc zasługiwało stanowsko organu, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie została spełniona materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w postaci niezbędności. Fakt dysponowania nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy od [...] maja 1969 r. i prowadzenie na terenie wywłaszczonej nieruchomości działalności związanej z kopcowaniem ziemiopłodów oznacza, że nie było żadnej konieczności uzyskania w 1971 r. tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, w celu realizacji zadania określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1970 r. Sąd zauważył, że nawet sama decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana w trakcie funkcjonowania w obrocie prawnym umowy dzierżawy. Z treści tej umowy wynikało, że wszystkie cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, mogły być osiągnięte przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] na podstawie tej umowy. Materiał archiwalny wskazywał, że w sytuacji gdy L. H. zerwał pertraktacje związane z zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości rolnej z Przedsiębiorstwem Państwowym [...] z uwagi na niekorzystne dla niego rozwiązania finansowe, Przedsiębiorstwo to podjęło działania mające doprowadzić do uzyskania tytułu własności nieruchomości, a taka sytuacja nie mogła uzasadniać wywłaszczenia. Sąd uzanał, że wbrew zarzutom skargi Prezydenta Miasta [...], nie było przeszkód do prowadzenia przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] planowanej działalności na przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zawartą umowę dzierżawy. Podpisanie umowy dzierżawy przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] wskazywało, że było możliwe zrealizowanie planowanej działalności w oparciu o tę umowę, a cele wynikające z umowy dzierżawy były tożsame z celami wywłaszczenia.

Sąd podniósł, że ustawa wywłaszczania regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje, co potwierdzała treść art. 3 ww. ustawy. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w Rozdziale 6 Zajęcie nieruchomości w przepisach od art. 39 do art. 42 ustawy wywłaszczeniowej. Żadna z tych regulacji nie odpowiadała stanowi faktycznemu w przedmiotowej sprawie.

Sąd podzielił w całości stanowisko organu przedstawione w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, że za uzasadnione należało przyjąć stanowisko organu co do nieodwracalnych skutków prawnych wywłaszczenia w zakresie działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast w odniesieniu do działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] skutek ten nie zaistniał. Działki te stanowiły własność Gminy Miasta [...]. Działki nr [...] i nr [...] oznaczone były jako drogi, ale jak wykazał organ nie uzyskały one statusu dróg publicznych, zatem nie można było uznać, że wystąpiły w stosunku do nich nieodwracalne skutki prawne. Organ wykazał również, że działka nr [...] nie stanowiły drogi publicznej, przeznaczona była jedynie na poszerzenie ulicy [...], co przesądzało, że nie wystąpiły w stosunku do niej nieodwracalne skutki prawne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2014 r. poz. 543 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik postępowania tj. ustalenia przez Sąd I instancji, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku wadliwie dokonanej kontroli działalności organów administracji obu instancji i zaaprobowania wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było błędami wynikającymi z naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które doprowadziły do wadliwej i niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku zaniechania ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku zarówno do całokształtu stanu faktycznego sprawy, jak i do zarzutów skarżącej wskazujących, że nie jest możliwa realizacja celu wywłaszczenia w oparciu o zawartą z wywłaszczonym umowę dzierżawy oraz poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w sposób niepełny i wybiórczy, ograniczonego do zakresu służącego uzasadnieniu tezy, że w sprawie nie zachodziła przesłanka niezbędności wywłaszczenia nieruchomości;

II. prawa materialnego prowadzące do ustalenia przez Sąd I instancji, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], tj.:

1) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przesłanka "niezbędności" wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie zostaje spełniona, gdy wnioskodawca wywłaszczenia rozpoczyna realizację celu wywłaszczenia w oparciu o tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy oraz na przyjęciu, że wywłaszczenie w tym wypadku prowadzi do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej przesłanki winna prowadzić do wniosku, iż zawarcie umowy obligacyjnej i rozpoczęcie realizacji tego celu nie uzasadnia odstępstwa od wywłaszczenia w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie może być osiągnięty w żaden inny sposób aniżeli poprzez pozbawienie własności do nieruchomości, w szczególności w drodze nabycia jej na podstawie umowy;

2) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka "niezbędności" nie zostaje spełniona, gdy wnioskodawca korzysta z nieruchomości na podstawie tytułu obligacyjnego podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wydanie decyzji wywłaszczeniowej po zawarciu umowy obligacyjnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności naruszenia nieostrej przesłanki niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia wskazanej w wyżej wym. przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie nieruchomością niezbędną na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest ta nieruchomość, która ma służyć m.in. wykonywaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a więc jest nieruchomością, bez której plan nie mógł być wykonany. Wskazał, ze w toku postępowania administracyjnego strony ani organ nie kwestionowały, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji ważnego społecznie zadania gospodarczego, co wyraźnie wynika z treści zapadłych decyzji i faktu, ze uczestnicy postępowania nie usiłowali nawet podważyć tego ustalenia. Potrzebę taką stanowiła – wedle decyzji wywłaszczeniowych realizacja kopcowisk warzyw. Sąd i organy orzekające w sprawie z jednej strony przyjęły ową niezbędność, ale z drugiej strony wywodziły, że wywłaszczenie nie było konieczne dla umożliwienia realizacji celu wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie z decyzją lokalizacyjną wydaną [...] października 1970 r. omawiana nieruchomość była niezbędna pod urządzenie kopcowiska ziemiopłodów. Sąd dokonując wykładni niezbędności całkowicie pominął okoliczność, że nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze wykupu, gdyż podczas rokowań L. H. odmówił zawarcia umowy sprzedaży, ponieważ cena nieruchomości zostałaby obniżona o wartość obciążającego ją ciężaru realnego. Ponadto oceniając konieczność spełnienia przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w okolicznościach zawarcia umowy dzierżawy trzeba mieć na uwadze, iż ustawa wywłaszczeniowa dopuszczała też zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie wywłaszczenia. Przesłanką wcześniejszego zajęcia były więc szczególne okoliczności oraz zagrożenie interesu społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie w sprawie zostały poczynione prawidłowe ustalenia faktyczne pozwalające na ocenę, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W związku z treścią tego przepisu w sprawie koniecznym było ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość była Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] w [...] niezbędna dla wykonania zadania określonego w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zadaniem tym, jak ustalono bezspornie, było urządzenie kopcowiska warzyw. W sprawie nie jest również sporne, że [...] maja 1969 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Państwowym [...] a L. H. została zawarta na czas nieokreślony umowa dzierżawy gruntu, w której to umowie określono, że wydzierżawiony grunt przeznaczony jest na kopce do składowania ziemiopłodów. Przewidziano w niej również możliwość zagospodarowania terenu stosownie do potrzeb, tj. w zakresie oświetlenia, ogrodzenia, budowy budynków gospodarczych, zainstalowania wagi wozowej. Jak przyznaje skarżący kasacyjnie konieczne zagospodarowanie terenu w postaci wybudowania budynku oraz urządzeń związanych trwale z gruntem, takich jak studnia głębinowa, oświetlenie – linia napowietrzna, słupy drewniane, latarnie, ogrodzenie z siatki drewnianej i słupy żelbetonowe oraz waga wozowa zostało dokonane przed wywłaszczeniem. I to są ustalenia istotne w sprawie, pozwalające na ocenę, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a jeżeli tak to jaki był charakter tych naruszeń. Ustalenie okoliczności podnoszonych w skardze kasacyjnej, a związanych z dalszym funkcjonowaniem, w tym finansowym czy też modernizacją kopcowiska warzyw, dla dokonania tej oceny nie było niezbędne, skoro nie odnosiło się bezpośrednio do celu wywłaszczenia. W sprawie kluczowym było ustalenie celu wywłaszczenia i rzeczywistej niezbędności danej nieruchomości na ten cel. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, że niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być rozumiana jako niemożność zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 631/09). Skoro jednoznacznie ustalonym celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1971 r., a wcześniej wskazanym w decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1970 r., było kopcowisko warzyw, to za prawidłową należy uznać ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że cele wynikające z umowy dzierżawy były tożsame z celami wywłaszczenia. Cel określony w decyzji wywłaszczeniowej mógł być osiągnięty przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] na podstawie zawartej umowy dzierżawy. W sprawie nie zostały wykazane przeszkody, z powodu których Przedsiębiorstwo to, dysponując przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy, nie mogłoby nieprzerwanie prowadzić na tej nieruchomości planowej działalności w oparciu o zawartą umowę. Nie została zatem spełniona przesłanka niezbędności nieruchomości na określony cel, będąca materialnoprawną przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie w istocie zrównuje cel wywłaszczenia z dalszym, wieloletnim funkcjonowaniem kopcowiska, co jest stanowiskiem nieprawidłowym. Podzielić bowiem należy pogląd, że wywłaszczenia uzasadniać nie może dążenie do polepszenia sytuacji podmiotu, w którego władaniu znajduje się dana nieruchomość. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, co znajduje potwierdzenie we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...] stycznia 1971 r. Na przedmiotowej nieruchomości powstało kopcowisko warzyw wraz z niezbędną infrastrukturą i przed przeprowadzeniem wywłaszczenia prowadzona była planowa działalność. W sprawie nie zostało skutecznie wykazane, że większość nakładów na realizację celu wywłaszczenia zostało poniesionych po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Także z tej przyczyny wywłaszczenie było niedopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych od kilkunastu lat ugruntowane jest stanowisko, iż pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego, nie mogło natomiast dotyczyć tych przypadków, gdy inwestor już zrealizował obiekt przed orzeczeniem o wywłaszczeniu, poza przypadkami gdy na mocy odrębnej decyzji uzyskał prawo zajęcia gruntu i realizacji inwestycji (por. m.in. wyroki NSA z: 28 maja 1987 r., IV S.A. 177/87, z 15 kwietnia 1992 r., IV SA 112/92, z 5 marca 1997 r., IV SA 490/96). Wyjątki od tej zasady określone zostały w przepisach art. 39 – 42 ww. ustawy, lecz jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, żaden z nich nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Nieuprawnione są zatem twierdzenia skargi kasacyjnej, że cel wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty w żaden inny sposób aniżeli poprzez pozbawienie własności nieruchomości, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie zostało wykazane, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna na określony w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia, a skoro tak, to nie została spełniona materialnoprawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, co niewątpliwie stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Na gruncie uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Należy zwrócić uwagę, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty (por. ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi omawianego przepisu, zawierając wszystkie elementy w tym przepisie przewidziane. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, stanowiska stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż Sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia. Jak już wyżej wykazano, argumentacja Sądu I instancji przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługiwała na uznanie, a zarzuty kasacyjne nie podważyły prawidłowości tych rozważań.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekła jak w sentencji wyroku.