II OSK 697/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-10	
Data wpływu	2022-03-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Szuma
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 527/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 3 pkt 2, art. art. 49 d, art. 59 f; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 527/21 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2021 r. nr WOP.7722.43.2021.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 527/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (dalej zwana skarżącą) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB) z dnia 14 czerwca 2021 r., nr WOP.7722.43.2021.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej PINB) z dnia 30 marca 2021 r., nr PINB-7141/007c/2021/AO oraz zasądził od PWINB na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku zawiadomił skarżącą, właścicielkę działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina K., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie ww. działki.

W protokole z oględzin z dnia 24 marca 2021 r., w których uczestniczyła skarżąca, stwierdzono, że na powyższej działce skarżąca zrealizowała:

1) w 2006 r. obiekt budowlany na bloczkach betonowych o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,08 m x 2,00 m x 2,22 m x 4,10 m x 6,05 m x 6,05 m; wraz z zadaszonym tarasem drewnianym o wymiarach 2,22 m x 2,20 m, trwale związany z gruntem, wykonany bez wymaganego zgłoszenia budowy;

2) w 2004 r. obiekt budowlany zakotwiczony metalowymi szpilkami o konstrukcji drewnianej, parterowy o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,60 m x 2,55 m, do którego dołączony jest drewniany zadaszony taras o wymiarach 4,20 m x 2,55 m; trwale związany z gruntem, posadowiony bez wymaganego zgłoszenia budowy;

3) w 2003 r. obiekt budowlany na kostkach betonowych o konstrukcji drewnianej, parterowy o dachu jednospadowym, pełniący funkcję sanitariatu (WC), o wymiarach 0,85 m x 1,00 m, trwale związany z gruntem, posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Niniejsze postępowanie dotyczy wybudowanego w 2003 r. obiektu budowlanego (na kostkach betonowych) o konstrukcji drewnianej, parterowego o dachu jednospadowym, pełniącego funkcję sanitariatu (WC), o wymiarach 0,85 m x 1,00 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r., znak: PINB-7141/007c/2021/AO, na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane) orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych, a ponadto poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o konieczności wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, w tym przed dostępem osób niepowołanych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca.

PWINB postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., nr WOP.7722.43.2021.EL, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.) uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i:

1) wstrzymał budowę przedmiotowego budynku pełniącego funkcję sanitariatu (WC) o wymiarach 0,85 m x 1,00 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

2) poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia;

3) poinformował skarżącą o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku, która będzie wynosiła 25.000 zł zgodnie z przepisem art. 59 f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

PWINB wskazał, że przedmiotowy obiekt pełniący funkcję sanitariatu (WC) jest trwale związany z gruntem, posadowiony jest bowiem na kostkach betonowych. Budynek ten nie znajduje się wśród wyjątków enumeratywnie wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, których budowa wymaga dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu skarżąca zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.

Organ odwoławczy uznał podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie za zasadne, ale ponieważ przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem, podjął w trybie odwoławczym postanowienie reformatoryjne.

Powyższe postanowienie PWINB skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła, że błędnie przyjął organ, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, trwale związanym z gruntem, a jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 5 Prawa budowlanego i wskazał, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji ustawy -Prawo budowlane, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Usuwanie zaś skutków samowoli budowlanej następuje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organy nie dokonały prawidłowej kwalifikacji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, poprzestając wyłącznie na weryfikacji obiektu w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym, uchybienie to nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy, albowiem również na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów przedmiotowa zabudowa nie została prawidłowo zakwalifikowana.

Sąd nie podzielił stanowiska organów, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, trwale związanym z gruntem, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Uznał, że takiego stanowiska nie można zaakceptować, bowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie Sądu fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.

W ocenie Sądu ułożone na ziemi kostki betonowe nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem, podobnie jak bloczki betonowe (Sąd powołał wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 151/20, w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 499/21, z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 337/21, dostępne na stronie https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że obiekt będący przedmiotem kontroli jest posadowiony na gruncie na kostkach betonowych, czego nie można uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Z materiału dowodowego nie wynika, aby obiekt ten miał jakiekolwiek fundamenty w rozumieniu niezbędnym do tego, aby uznać go za budynek. Samo zaś związanie z gruntem uzyskane za pomocą kostek betonowych, pomimo uzyskania efektu stabilności i odporności na warunki atmosferyczne i siły przyrody, nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie oceniły prawidłowo wpływu braku fundamentów obiektu na jego kwalifikację prawnobudowlaną. Organy uznały, że posadowienie obiektu na gruncie na kostkach betonowych umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

Sąd uznał, że dostrzeżone naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 120 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2003 r.). Nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązana będzie uiścić skarżąca, jeżeli wyrazi wolę jej zalegalizowania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że realizacja spornego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo tego, że do takich samych wniosków doszedł organ odwoławczy i z tego powodu wskazane zasady ustalania opłaty legalizacyjnej są w niniejszym przypadku zgodne z art. 49d Prawa budowlanego, to ze względu na potrzebę i konsekwencje prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego dla postępowania legalizacyjnego i jego dalszych losów, sam ten wniosek, bez poprawnej kwalifikacji zabudowy, nie świadczy o prawidłowości kontrolowanego aktu.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej P.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny.

Pełnomocnik organu zarzucił bowiem naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek.

W oparciu o wskazaną podstawę pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, odwołał się przy tym do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na gruncie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i pomijają niektóre przepisy mające znaczenie dla sprawy. Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut materialnoprawny koncentrujący się wokół zagadnienia związanego z prawidłową wykładnią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Stanowiska stron w zakresie rozumienia pojęcia budynku, w świetle przywołanego przepisu, są rozbieżne. Sąd pierwszej instancji twierdzi, że budynek musi być trwale związany z gruntem za pomocą fundamentu, którym jest zagłębiony element konstrukcyjny, którego wykonanie wymaga prac budowlanych. Opowiada się za wąskim rozumieniem pojęcia fundamentu przyjmując, że ułożone na ziemi kostki betonowe nie spełniają roli trwałego związania z gruntem, dlatego nie są fundamentem. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną organ stoi na stanowisku, że obiekt budowlany umiejscowiony na kostkach betonowych posiada cechy fundamentu, jest trwale związany z gruntem i powinien zostać zakwalifikowany jako budynek.

Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu należy stwierdzić, że w orzecznictwie i praktyce administracyjnej, odmiennie niż na gruncie prawa cywilnego, utrwalił się pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki NSA z dni: 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, LEX nr 2328914, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, LEX 3022174, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, LEX nr 3218805). Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki NSA z dni: 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17, LEX nr 2751293 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, LEX nr 3064780).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno - budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (tak wyroki NSA z dni: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21, LEX nr 3512411; 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, LEX nr 1151874; z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1500/17, LEX nr 3655279). Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji.

Słusznie więc podnosi wnoszący skargę kasacyjną, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dlatego też, w sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym, to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem.

Niepodobna uznać, że parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, o dachu jednospadowym, pełniący funkcję sanitariatu, umiejscowiony na kostkach betonowych nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Błędny jest wniosek, że posadowienie obiektu na kostkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Nie można również zgodzić się z poglądem, że cechy trwałego związania z gruntem nie można osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na kostkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego, a nadto, że kostki betonowe, na których umiejscowiony jest obiekt pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.

Z przytoczonych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego uznając, że obiekt nieposiadający betonowego fundamentu zagłębionego w ziemi nie może być kwalifikowany jako budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, posiada przegrody budowlane, tj. ściany i dach, zatem spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wypowiadając się w granicach zgłoszonej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że zasadnie Sąd wskazał, że ocena, czy dany obiekt zrealizowany został zgodnie z prawem winna być dokonana według przepisów obowiązujących w dacie wykonywania robót, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym w 2003 r., jak i w dacie orzekania przez organy, budowa obiektu budowlanego, pełniącego funkcję sanitariatu objęta była reglamentacją organów administracji architektoniczno - budowlanej. Budowa nie była i nie jest możliwa na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, lecz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wprawdzie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 49 d w powiązaniu z art. 59 f Prawa budowlanego dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej, to jednak wyjaśnić należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania legalizacyjnego. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, informuje się dodatkowo o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Informacja ta nie przesądza o wysokości opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2735/21, publ.: CBOSA). Kwota opłaty, o której mowa w art. 49 d w powiązaniu z art. 59 f Prawa budowlanego zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu i zakończy się wydaniem postanowienia, na które służy zażalenie, stosownie do art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego, oczywiście o ile zostanie złożony wniosek o legalizację.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia uwzględnił skargę, tymczasem powinien był ją oddalić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zagadnienie prawne i wywody skargi kasacyjnej są zbieżne z tymi przedstawionymi w sprawach o sygn. akt: II OSK 695/22 i II OSK 696/22, rozpoznawanych jednocześnie.