Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2894/23 w sprawie ze skarg K.N. i L.N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 października 2023 r., nr DKO-WPUB.401.217.2022.kk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2894/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.N. i L.N. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji) z 11 października 2023 r., nr DKO-WPUB.401.217.2022.kk oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 16 marca 2020 r., nr DTWI.7060.77.2019.EKU w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego K.N. kwotę 7417 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2), zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej L.N. kwotę 7417 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 16 marca 2020 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701, ze zm.; dalej: u.o.), wymierzył solidarnie obojgu skarżącym, jako wspólnikom B. s.c. administracyjną karę pieniężną w wysokości 360 015 zł za stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli od 12 do 30 sierpnia 2019 r. prowadzenie działalności zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w T.

Po rozpoznaniu odwołań skarżących, GIOŚ - powołaną na wstępie decyzją - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył solidarnie L.N. (prowadzącej aktualnie działalność gospodarczą pn. B.) oraz K.N. (prowadzącemu aktualnie działalność w formie spółki S. s.c. K.N.), wspólnikom B. s.c. (której działalność zakończono w dniu 31 grudnia 2019 r.), administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli w dniach od 12 do 30 sierpnia 2019 r. prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy poddał analizie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, a także złożone przez strony na etapie postępowania odwoławczego pisma oraz wnioski, i ustalił, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki kwalifikujące do wydania orzeczenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem GIOŚ, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy bezspornie potwierdza, że strony dopuściły się zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, jednak w ocenie GIOŚ, ustalona przez organ I instancji wysokość kary wobec aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o odpadach jest nieadekwatna do naruszenia.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że strony dokonały zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Przedmiotowe naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, który został podpisany przez kontrolowanego i kontrolującego, co jednocześnie potwierdziło tym samym treści w nim zawarte. Odnosząc się do wzajemnego oskarżania się przez strony za gromadzenie przedmiotowych odpadów, a przede wszystkim argumentu w zakresie tego, że właścicielem działki nr [...] był K.N., wskazano, że zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie, iż to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, nie oznacza możliwości ignorowania dowodów, które wskazują faktycznego posiadacza odpadów. Z ustaleń kontroli wynika, że odpady znajdowały się na terenie działalności prowadzonej pod nazwą B. s.c., natomiast firmy Y. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. przekazywały odpady o kodzie 03 01 05 do B. s.c. Wspólnikami ww. spółki byli skarżący, wobec czego zasadne było uznanie, że to ww. wspólnicy byli w posiadaniu przedmiotowych odpadów. Wobec powyższego wszelkie twierdzenia stron w zakresie posiadania przedmiotowych odpadów przez inne osoby/podmioty są nieuzasadnione.

Jednocześnie w ocenie GIOŚ w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, czy wszystkie ujawnione podczas przedmiotowych oględzin materiały stanowiły odpady wobec aktualnie obowiązujących przepisów. Biorąc pod uwagę powyższe, a także ustalony w toku kontroli fakt, że strony zajmowały się produkcją wyrobów z drewna oraz sposób opisania przez kontrolujących zmierzonych pryzm zgromadzonych podczas kontroli odpadów (załącznik nr 6 do protokołu kontroli), organ odwoławczy nie był w stanie jednoznacznie określić, czy materiały zgromadzone w pryzmie nr 2 (kawałki drewna) i 8 (mieszaniny drewna i trocin) winny być zaklasyfikowane jako odpady, a tym samym uwzględniane przy określaniu wysokości kary. W przypadku pozostałych pryzm, tj. nr 1 i 3-7, organ odwoławczy nie miał wątpliwości, co do zaklasyfikowania ich jako odpady, bowiem ścinki płyt MDF, sklejki, palet i ogrodzeń drewnianych z pewnością nie stanowiły naturalnego surowca drzewnego, który podlegałby pod ww. przepisy, czy też definicję biomasy (art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach), którą Podkarpacki WIOŚ zastosował wobec materiałów zgromadzonych w pryzmach 9 i 10.

Konkludując wskazano, iż z uwagi na powyższe, a także fakt, że sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny, należało stwierdzić, że kara w wysokości 100 000 zł jest adekwatna do popełnionego uchybienia. Na obniżenie wysokości kary wymierzonej przez organ I instancji, obliczonej na podstawie nieobowiązującego aktualnie wzoru, wpływ miał przede wszystkim brak możliwości zaklasyfikowania wszystkich stwierdzonych w toku oględzin materiałów jako odpadów, a także brak potwierdzonego wystąpienia szkody w wyniku przedmiotowego naruszenia. Wymiar kary określony przez organ odwoławczy bliski jest dolnej granicy przedziału kwotowego ustalonego przez ustawodawcę za tego rodzaju naruszenie i stanowi 10% kwoty maksymalnej, ale nie jest najniższy, gdyż strony jako podmioty prowadzące profesjonalną działalność także w zakresie gospodarowania odpadami dopuściły się zbierania bez wymaganego zezwolenia znacznych ilości odpadów o właściwościach palnych.

W skardze K.N. na decyzję z 11 października 2023 r. zarzucono temu rozstrzygnięciu obrazę:

1) art. 194 ust. 4 u.o. "polegającą na błędnym przypisaniu zbierania odpadów K. N.",

2) art. 171 u.o. przez jego niezastosowanie "w sytuacji w której nie wypełnia on znamion czynu, a w szczególności nie zbierał odpadów a treść ustawy stanowi, że karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów - a w świetle art. 171 ustawy o odpadach zwoziła odpady L.N.",

3) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. "polegając[ą] na niespełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego powinna doprowadzić organ do wniosku, że L.N. zbierała odpady samowolnie wbrew zgodzie i woli K.N. pozostając z nim w głębokim konflikcie od jesieni 2018 r. – wspólnikami byli oni jedynie od tego czasu »formalnie«",

4) art. 8 k.p.a. "w sytuacji gdy organ ograniczył się do lakonicznego uzasadnienia twierdzenia, że K.N. gromadził odpady ze względu na »de facto« jedynie pozostawanie wspólnikiem L.N. w podmiocie B. S.C., podczas gdy skarżący przedstawił szereg dokumentów świadczących o konflikcie wspólników od jesieni 2018 r. oraz podejmowania przez niego szeregu działań uniemożliwiających zbieranie odpadów przez L.N.",

5) art. 77 i art. 80 k.p.a. "polegając[ą] na ocenie czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w sytuacji w której organ przypisuje sprawstwo K.N. wyłącznie na zasadzie, że pozostawał on wspólnikiem spółki B. S.C. w trakcie zbierania odpadów przez L.N., przy pominięciu, że brak jest jakichkolwiek innych dowodów, że miał on interes i brał udział w tym procederze, a wręcz przeciwnie podejmował działania (wręcz fizyczne) mające na celu zaprzestanie magazynowania odpadów przez L.N. na dz. [...] - więc nie można w ogóle przyjąć, że K.N. zbierał odpady".

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej "w całości, co do K.N.", a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze L.N. na decyzję z 11 października 2023 r. zarzucono temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w rozpatrywanej sprawie w zakresie w jakim dotyczy ona skarżącej, dopuściła się ona zbierania odpadów bez zezwolenia, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedstawionych przez skarżącą wraz z jej odwołaniem od decyzji organu I instancji kartami przekazania odpadów wynika, że wszystkie odpady, za które skarżąca odpowiadała zostały przekazane A.D. prowadzącemu działalność gospodarczą A. w R.,

2) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci KPO (kart przekazania odpadów) przedłożonych przez skarżącą, podczas gdy prawidłowa, obiektywna i adekwatna do zakresu przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli ocena dowodów winna doprowadzić organ II instancji do konstatacji, że z przedłożonych i podpisanych przez skarżącą dokumentów KPO wynika, że w zakresie, w jakim to ona prowadziła sprawy przedsiębiorstwa B. s.c. w kontrolowanym okresie nie doszło do zbierania odpadów bez zezwolenia, za które skarżąca może ponosić odpowiedzialność,

3) art. 9 ust. 1b i art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 6 ustawy Prawo Przedsiębiorców w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ II instancji oceny materiału dowodowego w kontekście zachowań skarżącej sprzed okresu, którego dotyczyła kontrola organu I instancji tj. od 12 sierpnia do 30 sierpnia 2023 r. i tym samym przyjęcie za podstawę wydanej decyzji stanu faktycznego dotyczącego skarżącej, który nie był objęty przeprowadzoną kontrolą, nie został ujęty w protokole kontrolnym i tym samym nie powinien mieć wpływu, na treść zaskarżonej decyzji,

– i w konsekwencji powyższych zarzutów – nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego,

4) art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odpady znajdowały się na terenie działalności prowadzonej pod nazwą B. s.c., natomiast firmy V. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. przekazywały odpady o kodzie 03 01 05 do B. s.c. Wspólnikami ww. spółki była L.N. i K.N., wobec czego zasadne było uznanie, że to ww. wspólnicy byli w posiadaniu przedmiotowych odpadów, podczas gdy zgodnie z naruszonym przez organ I i II instancji przepisem, domniemanie posiadania odpadów obejmuje osobę fizyczną, osobę prawną albo podmiot, któremu ustawa przyznaje osobowość prawną, która włada nieruchomością, na której odpady się znajdują, wobec czego organ zaniechał w całości dokonania ustalenia, kto władał nieruchomością, na której przedmiotowe odpady zostały ujawnione, zwłaszcza w kontekście wykazania przez skarżącą, że działka o nr. ewidencyjnym [...] nie została zgłoszona przez K.N. jako nieruchomość wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w ramach B. s.c., zaś działka o nr. ewidencyjnym [...] jest wyłączną własnością K.N. i również nie została zgłoszona do opodatkowania w związku z działalnością przedsiębiorców - wspólników B. s.c.,

5) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i niewątpliwego ustalenia, kto był posiadaczem nieruchomości, na których zalegały ujawnione odpady, zwłaszcza w kontekście przyznanych organowi uprawnień do ustalenia, kto opłacał podatek od nieruchomości za działki o nr. ewidencyjnych [...] i [...] oraz jakie inne podmioty prowadziły działalność gospodarczą w obrębie w/w nieruchomości,

6) błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na nieprawidłowym ustaleniu, że do objętości ustalonych w trakcie przedmiotowej kontroli odpadów zalicza się również pryzma nr 6 o obojętności 138,67 m3, podczas gdy jak wynika z protokołu sporządzonego przez organ I instancji, pryzma nr 6 zawiera kawałki drewna, które z kolei zostały uznane przez organ II instancji jako niemożliwe do jednoznacznego określenia jako odpady (stanowią bowiem naturalny surowiec drzewny),

7) art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uzasadnienie faktyczne decyzji w sposób wybiórczy, pozostawiający bez wyjaśnienia istotne dla rozstrzygnięcia kwestie, w tym przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji organ II instancji, a to brak odniesienia się do oświadczenia skarżącej złożonego przed organem I instancji i zbadania w zakresie tego oświadczenia do kogo należą odpady (kto był właścicielem nieruchomości, na których zostały ujawnione, ewentualnie kto faktycznie władał tymi nieruchomościami),

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a to:

– nie zbadał i nie wyjaśnił kwestii własności działek [...] i [...], przez co zaniechał ustalenia kto jest lub był właścicielem gruntu, na którym składowane były odpady,

– nie zbadał i nie wyjaśnił czy przedsiębiorstwa wskazane przez K.N. współpracowały z nimi w zakresie składowania/przetwarzania odpadów, a w konsekwencji nie zweryfikował twierdzeń K.N. (odpowiedzialnego solidarnie ze skarżącą) w zakresie powoływanych przez niego dokumentów w postaci faktur i kart przekazania odpadów,

– nie zbadał i nie wyjaśnił kto jest właścicielem odpadów,

– ewentualnie (w przypadku braku możliwości takiego ustalenia – kto jest ich posiadaczem), a w konsekwencji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że odpady będące podstawą nałożenia kary administracyjnej w rzeczywistości należały do skarżącej,

9) błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na nieuzasadnionym, nieznajdującym oparcia w zgromadzonych dowodach ustaleniu, że odpady będące podstawą nałożenia na skarżącą kary administracyjnej pozostawały w posiadaniu skarżącej i K.N., znajdowały się na terenie działalności prowadzonej pod nazwą B. s.c., podczas gdy w posiadaniu wspólników B. S.C. znajdował się jedynie utwardzony plac z płyt betonowych,

10) błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na nieuzasadnionym, nieznajdującym oparcia w zgromadzonych dowodach ustaleniu, że skarżąca prowadziła działalność zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy skarżąca nie prowadziła w ogóle działalności gospodarczej w tym zakresie, ani jako przedsiębiorca w formie spółki cywilnej z solidarnie odpowiedzialnym K.N., ani również jako jednoosobowy przedsiębiorca.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe skargi, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 15 lutego 2024 r. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Wa 2894/23.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, WSA uznał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścili się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez zignorowanie art. 189d pkt 4 k.p.a. Organy nie ustaliły bowiem ponad wszelką wątpliwość, kto i w jakim stopniu odpowiadał za zgromadzenie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Przyjęcie w obu decyzjach sui generis "Salomonowego rozwiązania" i obciążenie tą karą solidarnie skarżących było w ocenie Sądu I instancji nieprawidłowe – zwłaszcza w realiach niniejszej sprawy (przerzucanie się wzajemnie odpowiedzialnością przez skarżących, będących dodatkowo w konflikcie w związku z przeprowadzanym rozwodem). WSA podkreślił, że prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, organ administracyjny każdorazowo musi bowiem nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, ale i rozważyć zaistnienie – określonych w prawie materialnym – obiektywnych przesłanek do nałożenia tejże kary.

Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych nie wynika, komu ze skarżących (ewentualnie też innym osobom lub podmiotom) można przypisać odpowiedzialność, skutkującą wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Z tego też względu kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji nie jest możliwa.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że konieczne jest ponowne, prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji, który ma ku temu odpowiednie umocowanie procesowe (przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a.) w przeciwieństwie do organu odwoławczego (argumentum a contrario ex art. 136 § 1 k.p.a.), a także co wynika z nakazu gwarancyjnego dla stron postępowania, który zawarty jest w art. 15 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się GIOŚ i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z "art. 199 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556; dalej: p.o.ś.)", poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Działu IVA k.p.a. w zakresie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 199 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis ustawy materialnej nie reguluje przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 1 w zw. z art. 189d pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż art. 189d pkt 4 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy zignorowały art. 189d pkt 4 k.p.a., podczas gdy wskazany art. 189d pkt 4 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie.

Wskazując na powyższe okoliczności GIOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. GIOŚ oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 189d k.p.a. reguluje kwestię przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie podstawą materialną do nałożenia kary administracyjnej był art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Przesłanki wymiaru kary administracyjnej ustalanej na podstawie art. 194 znajdują się w art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W ocenie organu II instancji, istnieje zatem w przepisie materialnym podstawa do ustalania wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.

Wskazano, iż z treści art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. wynika, że dla wyłączenia stosowania Działu IVA w zakresie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest, aby odrębny przepis prawa materialnego regulował kwestię przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast w/w przepis nie wskazuje konieczności analizowania przepisu odrębnego pod kątem przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (np. czy są zbieżne z art. 189d k.p.a., czy odpowiadają przesłankom wskazanym w art. 189d k.p.a.). Zdaniem GIOŚ, brak zatem było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 189d pkt 4 k.p.a. z uwagi na treść art. 199 ustawy o odpadach.

Konkludując organ II instancji podniósł, że skoro przepis materialny odrębnej ustawy regulował kwestię wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, to zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. - art. 189d pkt 4 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Stąd też organ nie naruszył przepisów procedury, nie rozważając przesłanek wskazanych w art. 189d pkt 4 k.p.a. Stąd też niezasadnie Sąd I instancji przyjął, iż organy w sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy zignorowały art. 189d pkt 4 k.p.a. Organ administracji nie mógł "zignorować" ani naruszyć przepisu, który nie miał zastosowania w sprawie, z uwagi na literalną treść art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a.

Pismem z 26 czerwca 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – K.N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podniesione zarzuty skargi kasacyjnej są nietrafne.

Pismem z 10 lipca 2024 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – L.N. wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, podkreślając, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dopuścili się naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w/w organy całkowicie zignorowały treść przepisu art. 189d pkt 4 k.p.a., który nakazuje - przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej - brać pod uwagę stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 189d pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Ocena zasadności powyższego twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymaga dokonania porównania rozwiązań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) z zakresu dyrektyw ustalania wysokości administracyjnych kar pieniężnych.

Art. 189a § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Jednakże powyższy przepis należy odczytywać łącznie z art. 189a § 2 k.p.a. zgodnie z którym:

"[w] przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przepisów Działu IVA k.p.a. nie stosuje się".

Reguła kolizyjna wynikająca z art. 189a § 2 k.p.a. jednoznacznie wyklucza możliwość odwołania się do art. 189d k.p.a. jeżeli w tym zakresie, tj. przesłanek nałożenia kary pieniężnej przepisy ustawy o odpadach kwestię tę uregulowały. Możliwość sięgnięcia do regulacji kodeksowej byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdy ustawa szczególna w analizowanej materii w ogóle milczała.

Zaprezentowane stanowisko co do sposobu rozumienia art. 189a § 2 k.p.a. aprobowane jest w doktrynie (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 1002). W piśmiennictwie wywiedziono także, iż w treści art. 189a § 2 upatruje się ustawowego zadekretowania czy też konfirmacji (potwierdzenia) ogólnosystemowych zasad kolizyjnych lex posterior generali non derogat legi priori speciali oraz lex specialis derogat legi generali, zastrzegając zarazem ich swoistą naturę (zob. M. Niezgódka-Medek, M. Szubiakowski, Przepisy..., s. 238; R. Stankiewicz, Regulacja..., s. 11; S. Gajewski, Kodeks..., s. 90; uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 72). Wprawdzie komentowany artykuł statuuje zasadę, zgodnie z którą w przypadku uregulowania w przepisie odrębnym przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przepisy działu IVa w tym zakresie nie znajdują zastosowania, jednak już kompleksowe zrekonstruowanie funkcji art. 189a § 2 wymaga poczynienia dalszych uwag. (...) uregulowanie jednego z aspektów nakładania administracyjnych kar pieniężnych largissimo sensu w pozakodeksowym przepisie, niezależnie od treści tego ostatniego, skutkuje zakresowym wyłączeniem dopuszczalności stosowania przepisów Kodeksu (także M. Jabłoński (w:) Kodeks..., red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189a, nb 14-16). Słowem, mimo literalnie tożsamego sformułowania zasady odpowiedzialności administracyjnej w Kodeksie oraz przepisie odrębnym ze względu na treść art. 189a § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie przepis pozakodeksowy. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy zarazem przypisać istocie instytucji nim normowanej. Innymi słowy, analizy wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama pod względem substancjalnym z tą zadekretowaną w wyliczeniu z art. 189a § 2. Zarazem w świetle komentowanego przepisu nieistotną okoliczność stanowi, w jakiej relacji zakresowej pozostają przepisy regulujące tożsamą funkcjonalnie instytucję prawną, tj. przepis Kodeksu oraz przepis odrębny. Ten ostatni może mieć zatem w porównaniu z kodeksową regulacją węższy, szerszy, a nawet jednaki zakres zastosowania (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1195-1196). Wniosek stąd, że w istocie art. 189a § 2, stanowiąc przejaw założenia ustawodawcy, jakoby przepisy odrębne kompleksowo normowały w danym aspekcie zasady odpowiedzialności administracyjnej (zob. S. Gajewski, Kodeks..., s. 90), wprowadza autonomiczną regułę kolizyjną komplementarną względem systemowej zasady lex specialis derogat legi generali. Istotnie, na gruncie art. 189a § 2 rzecz dotyczy nie tyle stosunku treści i zakresu (węższy/szerszy) przepisu kodeksowego do przepisu odrębnego, lecz wyłącznie tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (tak A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1196; Cebera A., Firlus J. G., w: Knysiak-Sudyka H. (red.), Golęba A., Kiełkowski T., Klonowski K., Romańska M. Knysiak-Sudyka H. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III. WKP 2023.).

W związku z powyższym sięgnąć należy do ustawy o odpadach, a w szczególności do art. 199. Przepis ten stanowi, że: "[p]rzy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia".

Ustawa o odpadach zawiera więc odrębne, własne uregulowania dotyczące dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Mając na względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, a więc w sytuacji kiedy ustawa szczególna reguluje te zagadnienia, regulacje k.p.a. nie mają zastosowania.

Powyższe wywody przesądzają o zasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe, z uwagi na fakt, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji rozpozna skargi będąc związany powyższym zapatrywaniem prawnym.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.