Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 861/22 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Stowarzyszenia D. w K. z dnia 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 861/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę M.J. (skarżący) na decyzję Stowarzyszenia D. w K. (Stowarzyszenie) z dnia 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2022 r. M.J. na podstawie art. 3 i 4 ustawy Prawo prasowe wniósł o udostępnienie potwierdzonego za zgodność z oryginałem odpisu umowy zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem D. z siedzibą w K. a F. Ltd z siedzibą w D. oraz "o wskazanie, w jakim zakresie przedmiotowa umowa lub jej wykonanie było finansowane ze środków publicznych, w jaki sposób były finansowane poszczególne działania i jaki był koszt poniesionych ze środków publicznych".

W odpowiedzi na wniosek skarżącego, Stowarzyszenie pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. odmówiło udostępnienia informacji stwierdzając, że przedmiotowe dokumenty nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie mogą być przedmiotem skutecznego wniosku o udostępnienie. Zarówno Stowarzyszenie, jak i F. Ltd z siedzibą w D. nie stanowią władz publicznych, a prowadzona między tymi podmiotami współpraca nie stanowi formy wykonywania zadań władzy publicznej ani nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym czy państwowym. Dodatkowo uznano, że żądana umowa objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa F. Ltd z siedzibą w D. i jej udostępnienie wiązałoby się z naruszeniem przynależnych temu podmiotowi praw.

W dniu 7 maja 2022 r. M.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia 15 kwietnia 2022 r. wydaną w związku z żądaniem ujawnienia informacji na podstawie art. 3 i 4 ustawy Prawo prasowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie strony do ujawnienia informacji lub wydania decyzji zgodnie z art. 4 ustawy Prawo prasowe oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Stowarzyszenie na podstawie zawartych umów opiniuje i recenzuje treści w polskim Internecie, m.in. na portalu F., nadając im status fake news albo powodując usunięcie treści przez portal. Skarżący jest natomiast właścicielem portalu/wydawnictwa prasowego, którego treści wstawiane na portal F. są opiniowane przez Stowarzyszenie i często w rezultacie usuwane lub opatrywane klauzulami, że dana informacja jest fałszywa. Skarżący wskazuje zatem, że realizacja umowy między Stowarzyszeniem a platformą F. wpływa na sprawy publiczne i nie ma przy tym znaczenia, że zawarta jest między dwoma prywatnymi podmiotami. Skarżący stwierdził, że nawet przyjmując, że umowa nie jest informacją publiczną, to na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe Stowarzyszenie ma obowiązek jej udostępnienia, bo umowa ta nie jest objęta tajemnicą, a wniosek nie narusza prawa do prywatności. W treści skargi na decyzję zawarto również wniosek o wyłączenie dziesięciu sędziów WSA w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej odrzucenie lub względnie o oddalanie w całości jako bezzasadnej, zobowiązanie skarżącego do przedłożenia potwierdzenia nadania oraz doręczenia pisma datowanego na dzień 27 lutego 2022 r., przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi, przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się dokumentów w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygn. akt II DK/Kr 39/22, rozpoznanie sprawy w ramach postępowania uproszczonego oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że pod sygn. akt II DK/Kr 39/2022 tutejszy Sąd rozpoznaje sprawę zainicjowaną przez skarżącego na tę samą czynność Stowarzyszenia – nieudostępnienie informacji. Między wnioskami inicjującymi udostępnienie informacji w opinii skarżącego są jedynie drobne różnice, więc przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, jako dotyczące tej samej sprawy.

Stowarzyszenie zauważyło, że wniosek o informację przesłany został na nieprawidłowy adres (co wynika z koperty) i nigdy nie został prawidłowo złożony do Stowarzyszenia, a odpowiedź Stowarzyszenia z dnia 15 kwietnia 2022 r. stanowiła odpowiedź na korespondencje mailową, która dotyczyła tożsamej kwestii, co zadane we wniosku pytania.

Ponownie stwierdzono, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej, ponieważ prowadzona między podmiotami współpraca nie stanowi formy wykonywania zadań władzy publicznej ani nie jest związana z gospodarowaniem mieniem komunalnym czy państwowym. Nie ma zatem podstaw do udostępnienia przedmiotowych informacji skarżącemu.

Odnosząc się do Prawa prasowego wskazano, że uprawnienie do występowania z zapytaniami prasowymi przysługuje wyłącznie przedstawicielom rzeczywistej prasy, a aktywność skarżącego w większości ograniczana jest do kopiowania i udostępniania publikacji prasowych czy zdjęć o bądź to humorystycznym, bądź też politycznym zabarwieniu. Działalność taka w opinii Stowarzyszenia nie spełnia tym samym wymogów wskazanych w art. 7 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy.

Dodatkowo Stowarzyszenie wskazało, że wszelkie informacje konieczne do opisania współpracy Stowarzyszenia z portalem F. dostępne są publicznie, bowiem zasady prowadzonej weryfikacji informacji zamieszczonych na portalu F. zostały opublikowane przez w/w portal w języku polskim oraz angielskim i pozostają nie tylko powszechnie dostępne. Skarżący zatem posiadał dostęp do tych informacji i je zaakceptował zakładając konto w portalu. Co więcej, udostępnienie treści umowy nie było możliwe ze względu na umowny obowiązek zachowania poufności oraz objęcie przedmiotowej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Powołano, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe wskazuje na prawo do odmowy udostępnienia danej informacji w przypadku, gdy na podstawie odrębnych przepisów informacja jest objęta tajemnicą.

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 861/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę M.J. (skarżący) na decyzję Stowarzyszenia D. w K. (Stowarzyszenie) z dnia 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że zaskarżone pismo Stowarzyszenia nie stanowi decyzji ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest ono jedynie informacją o załatwieniu sprawy, której organ udzielił w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego. Nie można też uznać, że zaskarżone pismo Stowarzyszenia mieści się w kategorii aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 w/w ustawy, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie wymienionej w pkt 1-3 tego artykułu, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem brak jest w niniejszej sprawie kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł w dniu 3 listopada 2022 r. M.J. zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o wyznaczenie elektronicznej rozprawy przez NSA, uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie według konkretnych wytycznych oraz zarzucając "kwalifikowane naruszenie art. 4 ust. 4 ustawy Prawo Prasowe w ten sposób pominięto w zaskarżonym orzeczeniu dyspozycje o stosowaniu odpowiednio przepisów o zaskarżeniu decyzji administracyjnych w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo Prasowe".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku odmowy udzielenia informacji prasie na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni, bez wymogu formy decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia lub niezachowania wymogów określonych w tym przepisie, można złożyć skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych.

W tym samym piśmie skarżący złożył również wniosek o wyłączenie od rozpoznania skargi kasacyjnej wskazanych sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, pominięcie wniosku o wyłączenie sędziów jako oczywiście bezzasadnego oraz oddalenie skargi w całości. W opinii Stowarzyszenia, skarżący błędnie interpretuje przepisy Prawa prasowego brąz ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zdaje się nie rozumieć różnic pomiędzy zakresami ww. regulacji, jak również bezpodstawnie łączy i zamiennie stosuje pojęcia informacji publicznej i informacji prasowej. Podkreślono, że we wniosku skarżący domagał się udostępnienia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisów prawa prasowego, zatem Stowarzyszenie udzieliło odpowiedzi w tym zakresie kwestionując publiczny charakter żądanych informacji. W opinii Stowarzyszenia próba zmiany ex post podstawy prawnej swojego pierwotnego żądania wobec Stowarzyszenia i powoływanie się na etapie skargi kasacyjnej na regulację Prawa prasowego nie są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 poz. 259 ze zm.) – zwany dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako "kwalifikowane naruszenie art. 4 ust. 4 ustawy Prawo Prasowe w ten sposób pominięto w zaskarżonym orzeczeniu dyspozycje o stosowaniu odpowiednio przepisów o zaskarżeniu decyzji administracyjnych w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo Prasowe".

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazał, czy naruszenie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 . Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914) dokonane zostało poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Uchybienie to ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem każda z tych postaci naruszenia prawa podlega innemu reżimowi kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśnił, w czym upatruje "kwalifikowanego naruszenia" art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe w niniejszej sprawie, ani w ogóle w czym przejawia się kwalifikowana postać naruszenia Prawa prasowego.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął w toku analizy sprawy treść art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe. Nawet jednak w przypadku takiej rekonstrukcji zarzutu, nie mógłby on odnieść skutku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, że doszło do naruszenia co najmniej art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowił podstawę odrzucenia skargi przez Sądu I instancji.

W świetle treści uzasadnienia skargi kasacyjnej istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tego rodzaju zarzuty służą bowiem do kwestionowania ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy – w tym również ocen dotyczących treści wniosku skarżącego i innych dokumentów sprawy. Jeżeli zatem skarżący twierdzi, a wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jego wniosek złożony został w trybie ustawy Prawo prasowe, a Sąd I instancji wadliwie ocenił treść wniosku i w konsekwencji błędnie przyjął, że wniosek ten był złożony w oparciu o unormowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), to powinien był podnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazanie w tym zakresie jedynie na art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe, zgodnie z którym "Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych", jest niewystarczające. Konieczne było powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny dokumentacji mającej znaczenie w sprawie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza art. 4 ust. 4 Prawa prasowego nie powołano jakichkolwiek innych przepisów, w tym przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie podważył zatem skutecznie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i opartej na tym ustaleniu konkluzji, że wniosek z dnia 27 lutego 2022 r. złożony został w trybie dostępu do informacji publicznej, a na odpowiedź organu z dnia 15 kwietnia 2022 r. nie służyła skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna – w związku z nieprawidłową konstrukcją postawionego zarzutu – nie miała zatem usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.