Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/12 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. S.A. w W. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. /dalej: Spółka/ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (raportu z Oceny Pierwszego Kamienia Milowego) – zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad /dalej: GDDKiA lub Dyrektor/ do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 12 czerwca 2012 r. Spółka powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p./, w zw. z art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, zwróciła się do GDDKiA o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) Raportu z Oceny Pierwszego Kamienia Milowego przekazanego GDDKiA przez

Konsultanta w czerwcu 2011 r.,

2) Załączników nr 6 i 7 do Raportu Inżyniera Kontraktu dot. zasadności przedłużenia

Czasu na Ukończenie - w formie elektronicznej edytowalnej,

3) Pisma nr [...] wraz z załącznikiem.

Powyższe informacje dotyczyły zadania: Budowa drogi ekspresowej [...] od węzła "K." do węzła "P." długości ok. [...] km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "L." z węzłem "M." i z węzłem "M."; Etap III: [...] - odcinek od węzła "K." (bez węzła) do węzła "L." (bez węzła).

W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor w piśmie z dnia 28 czerwca 2012 r. stwierdził, że żądane w pkt 1 i 2 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p. Jednocześnie poinformował, że w zakresie pkt 3 wniosku żądane informacje zostaną przekazane.

W skardze Spółka wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej podniosła, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 3 u.d.i.p., a Raport został wytworzony przez władze publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uwzględnił, zobowiązując Dyrektora do rozpoznania wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej. Nawiązując do art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że GDDKiA, jako centralny organ administracji rządowej, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji, mającej walor informacji publicznej. Zgłoszone przez Spółkę żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. tym bardziej, że stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm.), do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez Spółkę informacje: raporty, ekspertyzy konsultantów dotyczące budowy drogi ekspresowej [...], które sporządzone zostały ze środków publicznych na zlecenie GDDKiA, bez wątpienia posiadają też walor dokumentów, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych. W tym zakresie Sąd wskazał na wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych w trybie u.d.i.p. podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził też, iż regulacje prawne zawarte w ustawie - Prawo zamówień publicznych, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej. WSA stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, która jednak ze względu na skomplikowany charakter spraw z tego zakresu w zestawieniu z ustawą - Prawo zamówień publicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby orzeczenie grzywny z urzędu.

W skardze kasacyjnej GDDKiA, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokumenty prywatne – Raport z Oceny Pierwszego Kamienia Milowego przekazany przez Konsultanta w czerwcu 2011 r., Załączniki Nr 6 i 7 do Raportu Inżyniera Kontraktu i Pismo Nr [...] wraz z załącznikami – wymienione dokumenty dotyczą zadania: Budowa drogi ekspresowej [...] od węzła "K." do węzła "P." długości ok. [...] km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. [...] km łączącej węzeł "L." z węzłem "M." i z węzłem "M." Etap III: [...] - odcinek od węzła "K." (bez węzła) do węzła "L." (bez węzła), stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie cyt. wyżej ustawy.

Na tej podstawie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut podniesiono, że żądane dokumenty prywatne mają charakter ekspertyzy sporządzonej na rzecz Inwestora – Skarbu Państwa, GDDKiA, zawierającej wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu kontraktem. Nie są w nich natomiast zawarte dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć Inwestora. Powołując się na wyrok NSA sygn. akt I OSK 2130/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt SAB/Po 9/06 wskazano, że zrealizowanie przedmiotowego raportu w trybie zamówienia publicznego nie pozbawia go charakteru dokumentu prywatnego, który jako taki nie stanowi informacji publicznej, a obowiązek ustanowiony art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych dotyczy umów w sprawach zamówień publicznych, a nie dokumentów uzyskanych w wyniku ich wykonania, które noszą cechy dokumentu prywatnego. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że wnioskującym o udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej jest podmiot realizujący roboty budowlane objęte kontraktem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., na mocy którego B. S.A. – lider Konsorcjum oraz P. i "I." Sp. z o.o. zobowiązali się do wykonania opisanej wyżej inwestycji. Stosownie do postanowień tego kontraktu, wykonawcy robót budowlanych przysługują roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań przez inwestora. Przyjmując – ewentualnie – charakter publiczny żądanej informacji, u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i przeprowadzenie dowodu z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Nr [...] z dnia 21 listopada 2011 r. oraz pisma B. S.A. Nr [...] i Nr [...] z dnia 15 listopada 2011 r. na okoliczność występowania do organu o udostępnienie dokumentów dotyczących realizacji Kontraktu prowadzonego pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...] K. – L. Etap III [...]", na drodze łączącego strony stosunku umownego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że dokumenty, których udostępnienia domaga się Spółka stanowią niewątpliwie informację o charakterze publicznym. Wykonanie Raportu i Załączników Nr 6 i 7 zostało sfinansowane ze środków publicznych w trybie zamówienia publicznego, a jego treść, podobnie jak treść wskazanego pisma wraz z załącznikami, dotyczy w sposób bezpośredni spraw publicznych – realizacji Kontraktu związanego z budową fragmentu drogi ekspresowej [...], finansowanego ze środków publicznych oraz z zamiarem realizacji celu publicznego. Przedmiotowe dokumenty, nawet przy zachowaniu ich technicznego charakteru, zawierają dane oraz fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć organu w materii realizacji tego Kontraktu (przygotowania i koordynowania budowy drogi [...]), na tle czego nietrafny wydaje się również podniesiony zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Za publicznym charakterem oraz celem sporządzenia tych dokumentów przemawia również specyfika działania samego Organu wskazana w art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Trudno zatem uznać, że sporządzone na zlecenie organu administracji publicznej, w zakresie jego kompetencji, dokumenty dotyczące inwestycji publicznej realizowanej ze środków publicznych, miałyby charakter dokumentów prywatnych. Odnosząc się do powołanych przez organ w skardze kasacyjnej okoliczności wskazujących na umowny stosunek łączący go ze Spółką oraz potencjalną możliwość dochodzenia roszczeń związanych z niewłaściwą realizacją Kontraktu wskazano, że w tym postępowaniu występuje w imieniu własnym a nie Konsorcjum firm realizujących Kontrakt. Wykonawcę wnioskowanych przez skarżącą Spółkę raportów nie łączy z nim żaden stosunek prawny. Wykonanie przedmiotowych dokumentów zostało zlecone przez Organ Konsorcjum firm: A. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. oraz E. S.A. w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy - Prawo zamówień publicznych. Wystąpienia Konsorcjum firm realizujących Kontrakt do Organu na drodze łączącego strony stosunku umownego kończyły się w powyższej sprawie niepowodzeniem, gdyż organ konsekwentnie odmawiał udostępnienia wnioskowanych dokumentów powołując się na ich konsultacyjny charakter i przeznaczenie do użytku wewnętrznego (przykładowo - objęte wnioskiem o przeprowadzenie dowodu - pismo GDDKiA Nr [...] z dnia 21 listopada 2011 r. zostało wraz z załącznikiem udostępnione Spółce dopiero po złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 12 czerwca 2012 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta został wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to na błędnej wykładni art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i uznaniu Raportu z Oceny Pierwszego Kamienia Milowego przekazanego przez Konsultanta w czerwcu 2011 r., Załączników Nr 6 i 7 do Raportu Inżyniera Kontraktu i pisma Nr [...] wraz z załącznikami, za informację publiczną. Tymczasem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie są to dokumenty prywatne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem rozpoznając przedmiotową sprawę należało ocenić, czy żądana informacja zawarta we wskazanych wnioskiem dokumentach, jest informacją publiczną.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną /zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast./.

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. /por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883/.

Ma więc rację WSA przyjmując, że objęte wnioskiem Spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych /t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm./, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc -zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych. Wobec tego twierdzenia skarżącego kasacyjnie o "prywatnym" charakterze tych dokumentów, w żadnym wypadku nie zasługują na uwzględnienie, gdyż żądane dokumenty nie dotyczą "prywatnej" materii.

W przypadku Raportu zauważyć jednak należy, że składa się on z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić /i stanowią/ informację publiczną. Nie będzie więc stanowić informacji publicznej materia dotycząca kwestii ocennych, postulatywnych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych /o ile w ogóle takie postępowania między stronami będą miały miejsce/. Stąd też bezczynność co do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. polega na nieudostępnieniu tych dokumentów /ich części/, które zawierają informacje publiczną, rozumianą w przedstawiony wyżej sposób.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.