II OSK 2688/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-30	
Data wpływu	2016-11-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska - Rzepecka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 388/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 3 pkt 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 105 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 388/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowli ziemnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 388/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2016r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowli ziemnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r., znak [...] i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 997 złotych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając go w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, t.j. przepisów:

a) art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), dalej: p.b. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nawiezienie ziemi i wykonanie deniwelacji terenu stanowi nasyp będący budowlą ziemną, a więc podlega regulacji tej ustawy, a w konsekwencji uznanie, że organu I i II instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77, 107 §3 oraz 105 §1 k.p.a.

b) art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) dalej: p.w. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej.

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j. przepisu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnej wykładni i zastosowania przepisu art. 3 pkt 3 p.b, a pominięcia przepisu art. 29 p.w. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. S. w sprawie nawożenia ziemi i deniwelacji działki nr [...] położonej przy ul. H. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., podlega natomiast przepisom ustawy Prawo wodne. Skarżący kasacyjnie wskazał, że usytuowanie działki nr [...] występuje w taki sposób, iż w miejscu stycznym do pasa drogowego występuje różnica wysokości w stosunku do poziomu działki, teren działki znajduje się poniżej poziomu drogi, a działka jest nachylona w kierunku drogi pod kątem ok. 7%. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – Część [...] uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. - wynika, że nieruchomość jest położona w strefie polityki przestrzennej SOK 2. w której dopuszczalne są deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania. Przytoczony wyżej opis ukształtowania działki dobitnie wskazuje na konieczność wykonania niwelacji terenu co wiąże się z nawiezieniem znacznej ilości ziemi. Przed nawiezieniem ziemi i wykonaniem niwelacji skarżący posiłkował się informacjami uzyskanymi w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w [...], Wydziale Planowania Urzędu Miejskiego w [...], Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] oraz Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, jak również przesłał pisemną informację o planowanym przewiezieniu ziemi. Wskutek nawiezienia nadmiernej ilości ziemi skarżący wywiózł jej nadmiar, wstrzymał się jednak z dalszym wywożeniem ze względu na możliwość powiększenia powierzchni działki. Zapotrzebowanie na ziemię do deniwelacji uzależnione jest od ukończenia budowy ul. H. Jednakże w związku, iż do chwili obecnej budowa ulicy nie została zakończona, niemożliwe jest oszacowanie jakie ilości ziemi będą potrzebne. Teren pasa drogowego jak również pobocza w sąsiedztwie działki znajduje się w stanie niezagospodarowanym. Powyższe elementy spowodowały w pewien sposób niedogodność, polegającą na utrudnionym wjeździe na teren działki. Jednakże nie można stwierdzić w żadnym wypadku, iż w powyższym stanie istniał tzw. uskok pomiędzy pasem drogowym a przedmiotową działką. Z tytułu, iż działka nie jest zagospodarowana jak również, nie jest ogrodzona utrudniony wjazd na nią nie ma większego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący złożył również do Urzędu Miasta [...] wniosek do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przekształcenie terenu sąsiadującego z działką co umożliwi jego wykupienie i powiększenie temu działki nr [...]. Wniosek ten został przyjęty i przekazany do realizacji zespołowi opracowującemu plan. W przypadku powiększenia terenu działki wystąpi możliwość weryfikacji faktycznego zapotrzebowania na ilość ziemi niezbędnej do niwelacji oraz na etapie wykonania projektu technicznego budynku mieszkalnego - stanowisko reprezentowane przez Wydział Planowania Urzędu Miejskiego (pismo z dnia 7 lipca 2014 r. w aktach sprawy). Nawieziona na nieruchomość ziemia została zabezpieczona przed wpływem wód opadowych, zgodnie z zaleceniami Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...], który nadzorował proces nawożenia i niwelacji terenu pod kątem zgodnością z przepisami ustawy Prawo wodne. Wszelkie prace prowadzone na nieruchomości podlegały reżimowi tej regulacji. Proces niwelacji był wielokrotnie kontrolowany, udział w czynnościach brało co najmniej trzech inspektorów. Część ziemi pozostała na nieruchomości jest przeznaczona wyłącznie na potrzeby dalszego prowadzenia prac niwelacyjnych. Zdaniem J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 3 p.b. Podzielić natomiast należy przytoczone w uzasadnieniu poglądy wyrażone przez NSA odnoszące się do tego, że "nasyp ziemny" jest budowlą w rozumieniu tego przepisu, jak również, że "nasyp ziemny" realizowany w określonym celu stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej. Podstawowy błąd leżący u podstaw rozumowania Sądu I instancji polega na przyjęciu, że nawiezienie ziemi w celu rozplantowania i deniwelacji terenu stanowi ów "nasyp ziemny". Roboty ziemne jako takie nie mieszczą się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu regulacji art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, tak więc wykonanie prac polegających na nawiezieniu ziemi bez wznoszenia na działce budowlanej jakichkolwiek obiektów budowlanych, czyli niwelacja terenu działki budowlanej nie może być w żadnej mierze zakwalifikowane jako roboty budowlane Również samo wykonanie wyrównania terenu nie może zostać uznane za budowlę ziemną. Organ nadzoru budowlanego nie posiada zatem kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wykonanej na nieruchomości deniwelacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraziło stanowisko, zgodnie z którym utwardzenie przez inwestora działki, polegające na nawiezieniu na grunt rozdrobnionego kamienia, wyrównanie i utwardzenie w ten sposób terenu nie jest wystarczające do ustalenia, że na przedmiotowej działce został zrealizowany jakikolwiek obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.. Wskazane w tym przepisie obiekty wymagają do ich wykonania znacznie większego nakładu pracy, a efekt prac jest znacznie trwalszy niż czynności polegających na nawiezieniu ziemi oraz wyrównaniu terenu działki. Nie można zatem w żaden sposób zaliczyć przeprowadzonych prac do kategorii robót budowlanych, których efektem jest powstanie budowli ziemnej. W budownictwie istnieje szereg obiektów, które można nazwać nasypami, jak np. nasyp kolejowy, nasyp stanowiący barierę dźwiękochłonną, nasyp ziemny o funkcji wału itp.. W każdym bowiem przypadku nasyp stanowi uformowaną bryłę o określonym kształcie oraz wyraźnych, stromych granicach. Nasyp będący budowlą ziemną musi posiadać również tak ważną cechę charakterystyczną budowli jaką jest kubaturowy charakter budowli ziemnej. Za budowlę ziemną można bowiem uznać tylko taki obiekt wykonany z ziemi, który ma charakter kubaturowy, tj. taki, który jest wyraźnie widoczny w terenie, na którym został posadowiony. Ta właśnie cecha odróżnia nasyp od niwelacji terenu, która obejmuje prace polegające na wyrównywaniu danego obszaru, który wcześniej charakteryzowały występujące w nim zagłębienia lub nieregularności w ukształtowaniu jego powierzchni. Stwierdzić więc należy, że jeżeli "nasyp ziemny", jako obiekt wyraźnie widoczny na danym terenie, wyróżniający się na nim określoną bryłą swej konstrukcji, nie służy jedynie wyrównaniu terenu, jak również nie ma charakteru bezładnie nawiezionej ziemi, ale stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, wtedy, i tylko wtedy powinien być traktowany jako budowla ziemna podlegająca przepisom ustawy prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje dodatkowo, że budowla ziemna jako obiekt budowlany powinna stanowić całość techniczno-budowlaną o określonej konstrukcji i funkcji, natomiast przyjęcie, że dany obiekt ma cechy budowli ziemnej można wysunąć w sytuacji, w której z jednej strony, jest on wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Niwelacja terenu z całą pewnością nie stanowi jednak budowy budowli ziemnej. Na taki sposób rozumowania wskazuje także NSA, który zauważył, że "Niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jej podwyższenia nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego. Mogą natomiast być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych." (wyrok NSA (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r.. sygn. akt IV SA 1131/02). Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno organ I jak i II instancji wykonały wszelkie niezbędne w sprawie czynności, szczegółowo analizując zaistniały stan faktyczny oraz materiał dowodowy. Wskazuje na to w szczególności sposób działania organów oraz szereg dokonywanych kontroli. Zarówno logiczny ciąg zdarzeń, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, jak również podstawa prawna i jej wyjaśnienie, zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Bezzasadne zatem są zarzuty uwzględnionej przez Sąd I instancji skargi odnoszące się do treści przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Również bezzasadny jest uwzględniony w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego zarzut naruszenia przepisu art. 105 §1 kpa, z którego to przepisu wynika, iż postępowanie podlega umorzeniu, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zauważyć bowiem należy, że "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może natomiast wynikać z przyczyn materialnoprawnych lub procesowych. Procesową zaś przyczyną bezprzedmiotowości postępowania jest niewłaściwość organu administracji do jego wszczęcia, prowadzenia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia.'' W okolicznościach niniejszej sprawy zaszła właśnie okoliczność procesowa w postaci niewłaściwości organu administracji. Z tej też przyczyny organ I instancji umorzył postępowanie, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Z powyższego w sposób niekwestionowany wynika więc, że Sąd I instancji dokonał wykładni przepisu art. 3 pkt 3 p.b. w sposób niewłaściwy, a w konsekwencji, orzekając o uchyleniu obu decyzji, niesłusznie uznał, iż doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77, 107 § 3 oraz 105 §1 k.p.a. czym naruszył również przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdził, że skarga jest konieczna, w pełni zasadna oraz zasługuje na uwzględnienie w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania M. S. wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem przyjmuje się, iż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie oba zarzuty są ze sobą ściśle powiązane.

Zauważyć należy, że jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy nadzoru budowanego, naruszyły ww. zasady procedury administracyjnej, bowiem nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy i co najmniej przedwcześnie umorzyły postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe co doprowadziło do naruszenia 105 §1 k.p.a. Przypomnieć należy, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z wymienionym przepisem wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. /por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 Lex nr 78917/. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Tak więc na przykład nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. /por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94/. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego. /por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98 Lex nr 43205/. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że umorzenie postępowania na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne, co ważne sąd ten słusznie nie przesądził ostatecznego rozstrzygnięcia a stwierdził, że sprawa będzie musiała być jeszcze raz dokładnie wyjaśniona. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie roboty budowlane – nawiezienie na działkę nr 71- 1000 m3 ziemi nie podlega regulacjom prawa budowlanego. Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy kwalifikacji przeprowadzonych robót. Sąd I instancji przyjął, że wykonane prace utworzyły budowlę ziemną z czym nie zgadza się J. S. Rzeczywiście prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budowla ziemna". To orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęło, że przez takie budowle należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i ci ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1828/00, z 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1806/16). W okolicznościach tej sprawy należy uznać, że nawiezienie1000 m3 ziemi, mające na celu zlikwidowanie uskoku oraz zmniejszenie nachylenia terenu działki w stronę pasa drogowego stanowi całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą ziemną. W tej sytuacji zgodzić należy się z sądem I instancji, że skoro istnieje przedmiot postępowania, obiekt budowlany (same organy nadzoru budowlanego nazywają do nasypem) należy wyjaśnić czy został on wykonany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Bez dokładnego wyjaśnienia umorzenie postępowania w niniejszej sprawie należało uznać za przedwczesne. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dokonywał wykładni tego przepisu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.