Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Kraków, dnia 15 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W skardze i piśmie, k. 15 a.s., dołączonym do skargi wniesionej w niniejszej sprawie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji umożliwi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpienie do robót budowlanych, co z kolei uniemożliwi bądź znacznie ograniczy możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki skarżącego w sposób wskazany w jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. budowy 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Planowana przez skarżącego zabudowa jednorodzinna będzie niemożliwa do zrealizowania lub przynajmniej jej forma będzie doznawała znacznych ograniczeń. Sąsiedztwo tak dużych budynków w bezpośredniej bliskości domków jednorodzinnych zmniejszy diametralnie ich atrakcyjność. Zdaniem skarżącego w świetle tych okoliczności zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r.,

poz. 1369 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl

art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi

niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3

p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na

skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony.

Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być uwzględniony.

Wstrzymanie wykonania aktu może bowiem dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295).

Orzeczenia organów administracji o warunkach zabudowy nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie posiadają ze swej istoty przymiotu wykonalności.

Jednakże Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. II OZ 1376/14), że przedstawionej wyżej zasady, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a..

Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Należy zwrócić również uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a więc zanim inwestor rozpocznie realizację przedsięwzięcia musi jeszcze uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., bowiem nie przesądza ani o lokalizacji inwestycji, ani nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja ta ustala jedynie, czy projektowane na określonym obszarze zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego i stwarza dopiero inwestorowi możliwość wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie daje inwestorowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, nie narusza prawa własności, nie może więc na tym etapie procesu inwestycyjnego doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków(por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r , II OZ 606/08).

Wreszcie to inwestor, decydując się na prowadzenie budowy na podstawie zaskarżonych do Sądu Administracyjnego decyzji, ponosi ryzyko związane z ich ewentualnym uchyleniem na skutek kontroli tego Sądu.

To wszystko sprawia, że nie jest możliwe wstrzymanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu art. 61 § 3 P.p.s.a., jak tego domaga się skarżący.

Ponadto należy wskazać, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji nie stanowi przesłanki wstrzymania jej wykonania.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym.