Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę w całości.

Decyzją z [...] IX 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpoznaniu odwołania T. M., utrzymało w mocy decyzję Starosty W. (dalej jako "starosta") z [...] VII 2020 r. (nr [...]) wymierzającą T. M. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] T. M.) administracyjną karę pieniężną w wysokości 92 820 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości 2 szt. drzew z gatunku jarząb szwedzki, o obwodach pni mierzonych na wysokości 130 cm, wynoszących: 112 cm i 109 cm, rosnących na działce nr [...], [...], obręb W., stanowiącej własność gminy W.

Jak wynika z decyzji starosty oraz decyzji SKO organy zgodnie stwierdziły, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do zastosowania wobec T. M. (dalej jako "skarżący") art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55) – dalej jako "uop", a więc wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i bez zgody posiadacza nieruchomości. W toku postępowania dowodowego ustalono bowiem, że skarżący był wykonawcą robót budowlanych polegających na przebudowie boiska do piłki nożnej, budowie bieżni lekkoatletycznej, budowie skoczni do skoku w dal, przebudowie istniejącego oświetlenia, przebudowie drogi dojazdowej, budowie chodników, wykonaniu ogrodzenia, remoncie szatni, wykonaniu instalacji CCTV, pielęgnacji nawierzchni boiska oraz wykonaniu tabliczki tyflograficznej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb W. Inwestorem a zarazem właścicielką nieruchomości była gmina W., która w dniu [...] V 2019 r. przekazała protokolarnie skarżącemu plac budowy. Po przekazaniu placu budowy okazało się jednak, że z inwestycją koliduje 7 drzew, tak więc w dniu [...] V 2019 r. gmina złożyła do starosty wniosek o udzielenie zezwolenia na ich usunięcie. Jednak już w dniu [...] V 2019 r. okazało się, że na terenie nieruchomości trwają roboty ziemne, zaś dwa drzewa objęte wnioskiem o udzielenie zezwolenia zostały właśnie usunięte (tj. drzewa z gatunku jarząb szwedzki, o obwodach pni mierzonych na wysokości 130 cm, wynoszących: 112 cm i 109 cm). W ocenie starosty jak i SKO odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi skarżący jako osoba, której gmina powierzyła realizację inwestycji. Zdaniem organów obu instancji nie miało znaczenia, że skarżący przy realizacji robót posługiwał się podwykonawcą w osobie P. S. odpowiedzialnego za przygotowanie oraz zabezpieczenie terenu budowy na czas trwania robót. Nie miało również znaczenia, że osobą, która bezpośrednio usunęła drzewa był W. J., zatrudniony na podstawie umowy o dzieło przez podwykonawcę P. S. Istotne jest bowiem, że to skarżący jest odpowiedzialny za organizację pracy na terenie budowy, dobór osób, którymi się posługuje przy wykonywaniu prac i właściwy przepływ informacji pomiędzy takimi osobami, w tym także podwykonawcami. Okoliczność więc, że W. J., do którego obowiązków należało m.in. usuwanie drzew i krzewów, nie wiedział o braku zezwolenia na ich usunięcie, obciąża skarżącego, jako organizatora robót. Wykluczyć więc tu należało wystąpienie ekscesu, który zwalniałby skarżącego z odpowiedzialności. Biorąc zaś pod uwagę, że usunięte drzewa należały do gatunku jarząb szwedzki, a ich obwody na wys. 130 cm wynosiły, odpowiednio, 109 cm i 112 cm – należało ustalić karę w wysokości 92 820 zł. Organy wyjaśniły przy tym zasady obliczenia wysokości kary powołując się na art. 89 ust. 1 uop oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 VII 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330).

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji starosty, wstrzymanie wykonania decyzji, stwierdzenie, że decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 88 ust. 2 uop, poprzez przyjęcie, że "innym podmiotem", o którym mowa w tym przepisie może być inna osoba niż ta, która swoim działaniem spowodowała usunięcie lub uszkodzenia drzewa, w szczególności, że do ustalenia kręgu "innych podmiotów" stosować można zasady odpowiedzialności rozszerzonej, opartej na zasadzie odpowiedzialności kontraktowej określonej w Kodeksie Cywilnym (art. 474 kc), podczas gdy omawiany przepis nie daje podstaw do odmiennego niż indywidualne określenie "innego podmiotu" niż tylko ten, który może być ustalony przy pomocy sformułowania "działanie powodujące";

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie wydanej decyzji na treści pisma P. S. z dnia [...] IX 2019 r., która z perspektywy przepisów prawa materialnego pozostawała kompletnie bezprzedmiotowa dla wydania decyzji merytorycznej, a niedostateczne uwzględnienie innych dowodów przeprowadzonych w sprawie, w tym w szczególności:

- umowy o dzieło z dnia [...] V 2019 r. (łączącej P. S. i W. J.);

- umowy o podwykonawstwo nr [...] (łączącej P. S. i skarżącego);

- dowodu z zeznań: P. S., P. S. oraz W. J.,

co w konsekwencji spowodowało pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu, że skarżącego nie łączył z W. J. żaden stosunek zobowiązaniowy, na podstawie którego ten ostatni był zobowiązany, bądź też uprawniony do usunięcia w imieniu skarżącego drzew, a dokonał tego bądź to samodzielnie i bez kontroli P. S., bądź też w sytuacji, kiedy podwykonawca powinien był zapewnić odpowiedni nadzór nad swoim współpracownikiem.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, że organy dokonały nieuprawnionej i rozszerzającej wykładni art. 88 ust. 2 uop obciążając odpowiedzialnością skarżącego. Podkreślił, że za przygotowanie terenu budowy odpowiedzialny był podwykonawca, tj. P. S., z którym skarżący zawarł umowę dotyczącą przygotowania oraz zabezpieczenia terenu budowy. Skarżący zwrócił uwagę, że W. J., który był bezpośrednim sprawcą usunięcia drzewa, został zatrudniony przez P. S. i działał na jego rzecz. Skarżący zaś nawet nie znał W. J. i nie miał wiadomości o jego ekscesie. W takich uwarunkowaniach dowodowych nie było wiec podstaw do wymierzenia kary administracyjnej skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W dniu [...] II 2021 r. wpłynęło do Sądu postanowienie SKO z dnia [...] I 2021 r. ([...]) wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 III 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Prawidłowa jest dokonana przez organy obu instancji ocena zebranego materiału dowodowego prowadząca do stwierdzenia, że osobą odpowiedzialną za usunięcie przedmiotowych drzew jest skarżący.

Zgodnie z art. 88 ust. 2 uop, kara za uszkodzenie lub zniszczenie drzewa nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

Sąd podziela przy tym wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że wystarczy w tym przypadku wykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów (zob. np.: wyrok NSA z 2 III 2010 r., II OSK 440/09; wyrok NSA z 26 II 2019 r., II OSK 907/17 - publ. CBOSA; K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2017, komentarz do art. 88). Nie ma też jakichkolwiek powodów, dla których organ administracji nie miałby uwzględnić różnorodnych form zjawiskowych deliktu, jak na przykład współdziałania, sprawstwa pośredniego, zlecenia, czy polecenia.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy zasadnie stwierdziły, że odpowiedzialność powinien ponieść skarżący, bowiem bez zgody właściciela nieruchomości (gminy W.) usunął znajdujące się na niej dwa drzewa z gatunku jarząb szwedzki.

Bezpośrednim sprawcą deliktu był niewątpliwie W. J., co sam zresztą potwierdził składając wyjaśnienia w dniu [...] X 2019 r. Wyjaśnił on, że na terenie budowy nie było osoby, która wyznaczała front robót na konkretny dzień. Drzewa usunął z własnej inicjatywy, bowiem należało to do jego obowiązków i były one oznaczone farbą. Dopiero po telefonicznej interwencji P. S., który informacyjnie zadzwonił celem uzyskania wiedzy jak przebiegają prace, zaprzestał dalszego usuwania drzew. Wyjaśnienia te korespondują zresztą z wersją przedstawioną przez P. S. w dniu [...] VIII 2019 r. W materiale dowodowym znajduje się też umowa z dnia [...] V 2019 r. zawarta pomiędzy P. S. a W. J. zlecająca temu drugiemu prowadzenie prac porządkowych na budowie.

Okoliczności powyższych nikt nie kwestionuje. Podobnie też niekwestionowany jest fakt zawarcia przez skarżącego z P. S. w dniu [...] V 2019 r. umowy zlecającej temu drugiemu przygotowanie oraz zabezpieczenie terenu budowy. Umowa ta również znajduje się w materiale dowodowym sprawy, tak samo jak umowa z dnia [...] V 2019 r. zawarta pomiędzy skarżącym a gminą W. na przebudowę boiska.

Opisany wyżej przebieg zdarzeń oraz sekwencja zawieranych umów nie zmieniają jednak kwestii zasadniczej. Osobą odpowiedzialną za działania na terenie nieruchomości, na której prowadzone miały być roboty budowlane, był skarżący jako generalny wykonawca tych robót. Odpowiedzialność ta rozpoczęła się z chwilą przejęcia od gminy W. terenu budowy, co nastąpiło protokolarnie w dniu [...] V 2019 r. Nie ma znaczenia, czy bezpośrednim sprawcą deliktu był pracownik skarżącego, czy też osoba zatrudniona przez podwykonawcę skarżącego. Za całościową organizację prac budowlanych odpowiada skarżący i bez znaczenia jest, czy przy wykonywaniu tych prac skarżący posługiwał się własnymi pracownikami, czy też podwykonawcami. Jeśli bowiem osoby te dopuściły się deliktu działając w interesie i na rzecz głównego wykonawcy (tu: skarżącego), to zachodzi adekwatny związek przyczynowy pomiędzy działaniem takiego wykonawcy a powstałą szkodą.

Podnoszona więc w skardze okoliczność, że skarżący przy wykonywaniu robót budowlanych posłużył się osobą świadczącą profesjonalne usługi, tj. P. S., nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego. Za dobór osób, przy pomocy których wykonywane są roboty budowlane, odpowiada skarżący. Tak samo skarżący odpowiada za organizację pracy i odpowiedni przepływ informacji pomiędzy takimi osobami. Ewentualne zaniedbania w tym zakresie obciążają więc skarżącego. Skarżący wyjaśniał w toku postępowania administracyjnego, że nie ustanowił kierownika budowy, bowiem przepisy nie wymagają takiej osoby dla tego rodzaju inwestycji. Sąd zaznacza jednak, że brak prawnego obowiązku ustanowienia kierownika budowy nie oznacza, że skarżącego obowiązywał niższy próg wymagań w zakresie należytej organizacji pracy na terenie budowy. Fakt, że osoby bezpośrednio realizujące roboty nie wiedziały o konieczności wstrzymania się z usunięciem zaznaczonych farbą drzew do czasu uzyskania zezwolenia, wskazuje jednoznacznie na wadliwą organizację pracy. Sąd zwraca też uwagę, że P. S. nie był wyłącznie podwykonawcą, jak to podnosi skarżący. Jak wynika z materiału dowodowego, osoba ta reprezentowała skarżącego w procesie budowlanym. Wynika to jednoznacznie z wyjaśnień składanych przez P. S., który stwierdził, że wraz z M. L. miał nadzorować budowę z ramienia wykonawcy (tj. skarżącego). Był on też osobą wskazaną przez skarżącego do kontaktu z inspektorem nadzoru inwestorskiego – T. S. Potwierdzają to zresztą zeznania świadka T. S. złożone w dniu [...] VIII 2019 r. Wszelkie więc działania P. S. związane z inwestycją wykonywane były w imieniu i na rzecz skarżącego.

Nie można także zgodzić się z argumentem skarżącego, jakoby usunięcie drzew stanowiło rezultat ekscesu ze strony W. J. Eksces to działanie samowolne, występujące najczęściej przy okazji realizacji określonego celu (zadania), jednak z tym celem (zadaniem) niepowiązane i niekonieczne do jego osiągnięcia. Tymczasem W. J. oświadczył, że decyzję o usunięciu drzew podjął samodzielnie, jednak należało to do jego obowiązków. Wypada zwrócić uwagę, że również P. S. w piśmie z dnia [...] IX 2019 r. wyjaśnił, że do standardowych zadań W. J. na terenie budowy należała m.in. wycinka drzew i krzewów. Nie budzi również wątpliwości ścisły związek pomiędzy działaniem W. J. a realizowaną inwestycją, z którą przecież kolidowały usunięte drzewa. Nie można w takich warunkach uznać tego rodzaju działania za eksces, który zwalniałby skarżącego jako wykonawcę robót od odpowiedzialności.

W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutami skargi podnoszącymi błędną interpretację art. 88 ust. 2 uop oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Organy dokonały prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego zasadnie przyjmując, że daje on podstawy do obciążenia odpowiedzialnością podmiotu, którego działalność pozostaje w związku przyczynowym z usunięciem drzew (tu: realizacja inwestycji, z którą usunięte drzewa kolidowały). Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący i dokładny, pozyskując materiał dowodowy niezbędny do ustalenia wszystkich okoliczności istotne w sprawie. Niezasadne jest zarzut skargi niedostatecznego uwzględnienia dowodów w postaci umów czy zeznań P. S. czy wyjaśnień P. S. i W. J. Wszystkie te dowody zostały przez organy wzięte pod uwagę i właściwie ocenione.

Mając powyższe na względzie jak i fakt, że Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości również w zakresie sposobu obliczenia wysokości kary, skargę oddalono na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).