II GSK 1242/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-20	
Data wpływu	2015-05-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ludmiła Jajkiewicz
Magdalena Maliszewska
Mirosław Trzecki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Ol 6/15	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 90 ust. 4; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 6/15 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych 1) uchyla zaskarżony wyrok w odniesieniu do § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych z terenu Gminy B., 2) stwierdza nieważność § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w zakresie określenia podmiotowego charakteru dotacji, 3) w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 4) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. W. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie trybu i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy B..

W dniu [...] października 2014r. J. W. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie: § 2 ust. 2 pkt 6 i 7, § 4 ust. 2, § 8 ust.1, § 10 ust. 2 i 4, ust. 3 ww. uchwały oraz zmianę lub uchylenie załącznika nr 1 i nr 3 do ww. uchwały.

Przepisowi § 2 ust. 2 pkt 6 i 7 uchwały zarzuciła niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 2b i ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej także: u.s.o.) oraz art.14 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie u.s.o. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.827 ze zm.). Wskazała, że każdy akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie i w granicach prawa i nie może przekraczać ustawowego upoważnienia do jego wydania. Nałożenie obowiązku podawania we wniosku o dotację uczniów zamieszkałych na terenie Gminy i zamieszkałych na terenie innych gmin oraz uczniów niepełnosprawnych i nakazanie przestrzegania klauzuli w sprawie zobowiązania się do informowania Wójta Gminy o zmianach zachodzących w zakresie określonym w pkt 7 ust. 2 § 2 przekracza delegację zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.. Pod upoważnieniem do określenia danych zawartych w ww. przepisie należy, zdaniem strony, rozumieć dane wnioskodawcy, liczbę planowanych dzieci, numer rachunku bankowego, na który dotacja ma być przekazywana. Uzależnienie przyznania dotacji od spełnienia innych wymogów niż te wynikające z dotacji stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż w celu otrzymania dotacji obowiązkiem organu prowadzącego oświatową placówkę niepubliczną jest złożenie wniosku jedynie z podaniem planowanej liczby dzieci. Z bezprawności ww. przepisów wynika konieczność zmiany, bądź uchylenia załącznika nr 1 do uchwały określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji.

Przepisowi § 4 ust. 2 uchwały zarzuciła niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3d i ust. 4 u.s.o. W powołanym przepisie uchwały wskazano, że dotacja ma charakter podmiotowy, a w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacja ma charakter podmiotowo-celowy. Tym samym regulacja ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Przepisowi § 8 ust. 1 uchwały zarzuciła niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4 u.s.o.. Dotacja udzielana na podstawie ww. ustawy ma charakter roczny i w związku z tym jej rozliczanie powinno nastąpić po zakończeniu roku, w którym dotacja została udzielona. Nałożenie obowiązku comiesięcznego rozliczania dotacji nie jest określeniem sprawozdawczości, a nałożeniem obowiązku wykraczającego poza delegację ustawową. W przypadku powzięcia wątpliwości co do prawidłowości wykorzystywania dotacji gmina może w każdym czasie skontrolować prawidłowość wykorzystywania tej dotacji. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 90 ust. 2b-2f oraz ust. 3c i ust. 3e u.s.o. Z bezprawności ww. przepisu wynika konieczność zmiany bądź uchylenia załącznika nr 3 do uchwały określającego wzór rozliczenia dotacji co miesiąc.

Przepisowi § 10 ust. 2 uchwały zarzuciła niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3e, 3f i 4 u.s.o. Zgodnie z zapisami ustawy organ może skontrolować liczbę uczniów, na którą dotacja została przyznana, ale wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Nie daje podstaw do samodzielnej kontroli liczby uczniów. Uchwałodawca może określić zakres kontroli, tj. legalność, celowość, w zakresie ustalonym ustawą o systemie oświaty tzn. kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Przepisowi § 10 ust. 4 uchwały zarzuciła niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 3f i 4 u.s.o. Przyznane przez ustawodawcę prawo do wglądu do określonej dokumentacji nie oznacza prawa do narzucenia obowiązku sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak też zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Na opisane wezwanie Rada nie odpowiedziała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, J. W. wniosła o stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 2 pkt 6 i 7, § 4 ust. 2, § 8 ust. 1, § 10 ust. 2 i 4, ust.3 powołanej uchwały Rady oraz załącznika nr 1 i nr 3 do ww. uchwały. Przepisom tym zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów: art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 2b, 3d, 3e, 3f i 4 u.s.o. oraz art. 14 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła całą argumentację wskazaną we wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Na rozprawie pełnomocnik podała, że w zakresie § 10 uchwały zaskarża tylko ust. 2 i 4, a ust. 3 został wskazany omyłkowo.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust.1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, by organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Powołany przepis daje szerokie uprawnienia samorządowym organom stanowiącym do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. W orzecznictwie podkreśla się także, że nie może dojść do sytuacji, by beneficjent otrzymywał dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.

Następnie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że Rada Gminy nakładając w § 2 ust. 2 pkt 6 uchwały ogólny obowiązek informowania o uczniach z innych gmin oraz o uczniach niepełnosprawnych uczęszczających do przedszkola nie naruszyła art. 90 ust. 2b u.s.o. i art.14 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie tej ustawy w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o.. Gmina musi dysponować podstawową informacją o uczniach w danym przedszkolu niepublicznym. Podanie we wniosku danych dotyczących niepełnosprawności oraz miejsca zamieszkania jest zatem warunkiem koniecznym dla wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne danych niezbędnych do obliczenia prawidłowej wysokości przekazywanej mu dotacji oraz jej rozliczenia. Tym samym wprowadzenie obowiązku informowania o dzieciach uczęszczających do przedszkola, a będących mieszkańcami innej gminy aniżeli gmina udzielająca dotacji, bądź też o dzieciach niepełnosprawnych nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy .

Również zawarcie we wniosku o udzielenie dotacji klauzuli zobowiązującej do informowania Wójta Gminy o zmianach zachodzących w liczbie uczniów w dotowanym okresie, zmianach w nazwie i adresie osoby prowadzące przedszkole oraz zmianach o numerze rachunku bankowego w terminie do 10-tego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, nie narusza prawa (§ 2 ust. 2 pkt 7 uchwały). Sąd wskazał, że prowadzący placówkę podmiot uzyskuje prawo do dotacji, jeśli spełni warunek podania planowanej ilości uczniów, gdyż dotacja przyznawana jest na każdego ucznia. Kwota, jaką prowadzący przedszkole otrzyma w 12 częściach będzie jednak uzależniona od konkretnej liczby uczniów, a nie od liczby uczniów podanej przez osobę prowadzącą przedszkole do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Jednakże wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów, zatem zobowiązanie podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienia możliwości złożenia jej jako zaległej, w późniejszym terminie, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 2 uchwały, Sąd I instancji wskazał, że samo przyznanie dotacji dla przedszkola niepublicznego ma z pewnością charakter podmiotowy, gdyż związane jest z liczbą uczniów. Liczba uczniów służy jednak wyłącznie do określenia wysokości dotacji. Wydatkowanie dotacji jest natomiast ograniczone poprzez wskazane w ustawie cele jakim ma ona służyć (art.90 ust.3d u.s.o.). Zakwestionowany przepis uchwały zamieszczony został w rozdziale II – wysokość i przekazywanie dotacji. Nie dotyczy on zatem przeznaczenie dotacji i jej rozliczania. W przepisie tym wskazano na sposób określenia jej wysokości, zaznaczono, że dotacja przysługuje na każdego uczęszczającego ucznia i wskazano na zasady obliczania jej wysokości. Tym samym zapis ten nie narusza ustawowych zasad przyznawania dotacji.

Również wprowadzenie zapisu dotyczącego sporządzania i przekazania organowi dotującemu do 20 dnia każdego miesiąca rozliczenia otrzymanych dotacji z budżetu gminy za poprzedni miesiąc (§ 8 ust. 1 uchwały) mieści się w granicach upoważnienia określonego w art. 90 ust.4 u.s.o. Jest on konsekwencją regulacji przyjętej w art. 90 ust. 3c ww. ustawy, zgodnie z którą dotacje przyznawane są w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem.

Zdaniem Sądu I instancji, określony w § 10 ust. 2 uchwały sposób przeprowadzenia kontroli pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji oraz zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazanych w informacjach o aktualnej liczbie dzieci, w sytuacji gdy ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów, a jedynie kontrole prawidłowości wykorzystywania udzielonej na nich dotacji, nie narusza prawa. Skoro bowiem zakwestionowana regulacja uwzględnia kontrolę podstawy obliczania dotacji, a więc kryterium liczby uczniów przedszkola niepublicznego, to brak jest podstaw by uznać, że tryb kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji realizowany w oparciu o to właśnie kryterium, jest niezgodny z ustawą.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w ramach delegacji ustawowej dopuszczalne jest natomiast określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwienie zatem żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego (§ 10 ust. 4 uchwały).

Sąd podkreślił, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowe procedury kontroli wykorzystania dotacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 90 ust. 2b u.s.o. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 14 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r., poz. 827 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, iż przepisy te pozwalają organowi stanowiącemu gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. na ustanowienie obowiązku informowania przez organ prowadzący niepubliczne przedszkole we wniosku o udzielenie dotacji o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola, dzieciach niepełnosprawnych oraz o zmianach zachodzących w liczbie uczniów w okresie dotowanym, zmianach w nazwie i adresie osoby prowadzącej przedszkole a także zmianach numeru rachunku bankowego w terminie do 10 - tego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uznając przy tym, iż dyspozycje wyżej wskazanych przepisów pozwalają organowi stanowiącemu gminy na uzależnienie otrzymania dotacji od spełnienia warunków określonych w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a, b i c oraz pkt 7 przedmiotowej uchwały, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie niezgodności z prawem § 2 ust. 2 pkt 6 lit a, b i c oraz pkt 7 przedmiotowej uchwały.

W ocenie skarżącej ustawowy obowiązek określony w art. 90 ust. 2c u.s.o. winien być egzekwowany w trybie odmiennego postępowania, Gmina posiada prawne możliwości ustalenia liczby dzieci uczęszczających do danej placówki oświatowej spoza terenu danej gminy, ponieważ w toku kontroli prawidłowości wykorzystania danej dotacji, w świetle normy prawnej określonej w ust. 3f art. 90 u.s.o. ma prawo poprzez wyznaczone osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli, do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ponadto dyspozycja art. 90 ust. 4 u.s.o. w związku z postanowieniami art. 90 ust. 2b oraz art. 14 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw nie pozwala na uzależnienia otrzymania dotacji od spełnienia innych warunków niż wynikających z tych przepisów albowiem użyte w art. 90 ust. 4 słowo "tryb" w odniesieniu do ustalenia, rozliczenia i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, wyraźnie wskazuje na ograniczenie upoważnienia ustawowego do ustalenia wyłącznie proceduralnych kwestii;

2) art. 90 ust. 3d u.s.o. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędne uznanie, iż umieszczenie skarżonego § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały w rozdziale II "wysokość i przekazywanie dotacji" nie narusza ustawowych zasad przyznawania dotacji i przepis ten nie dotyczy przeznaczenia dotacji, tym samym treść art. 90 ust. 3d nie ma wpływu na charakter dotacji, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie niezgodności z prawem § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącej o charakterze dotacji nie przesądza umieszczenie przepisu uchwały określającej charakter przyznawanej dotacji w danym rozdziale uchwały, a sposób jej wykorzystania wynikający z przepisów prawa. Jednocześnie Skarżąca wskazuje, iż § 4 ust. 2 przedmiotowej uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. Z treści powyższego upoważnienia ustawowego wynika, że organ stanowiący gminy nie może przepisem rangi uchwały określić charakteru udzielanej na podstawie ustawy dotacji, ponieważ o charakterze udzielanej dotacji decydują przepisy rangi ustawy,

3) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez:

- błędne uznanie, iż w granicach upoważnienia określonego tym przepisem mieści się nałożenie przez organ stanowiący gminy obowiązku określonego w § 8 ust. 1 przedmiotowej uchwały tj. sporządzania przez osobę prowadząca niepubliczne przedszkole rozliczenia z otrzymanych z budżetu gminy dotacji za poprzedni miesiąc do 20 dnia każdego miesiąca, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie niezgodności z prawem § 8 ust. 1 przedmiotowej uchwały. W ocenie skarżącej dotacja udzielana na podstawie u.s.o. ma charakter roczny i w związku z tym jej rozliczenie powinno nastąpić po zakończeniu roku, w którym dotacja została udzielona,

- błędne uznanie, iż w granicach tegoż upoważnienia mieści się możliwość uregulowania poprzez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego treści skarżonych przepisów przedmiotowej uchwały w takim brzmieniu, jak to mam miejsce w przedmiotowej uchwale, przez co organ stanowiący nie naruszył postanowień art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), a zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały nie naruszają wskazanych powyżej przepisów Konstytucji RP.,

4) art. 90 ust. 3f i 3e u.s.o. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędne uznanie, że przepisy te pozwalają na samodzielną kontrolę przez organ kontrolujący liczby uczniów, na który została przyznana dotacja, a także dają prawo kontrolującemu do żądania w trakcie kontroli od kontrolowanego sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, co skutkowało oddaleniem skargi w zakresie niezgodności z prawem § 10 ust. 2 i 4 przedmiotowej uchwały. Skarżąca podniosła, że przyznane przez ustawodawcę prawo wglądu do określonej dokumentacji nie oznacza prawa do narzucania obowiązku sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, a tym samym zmuszania kontrolowanego do ponoszenia nadmiernych kosztów kontroli z własnych środków oraz utrudniania normalnego toku pracy placówki. Jednocześnie w ocenie skarżącej zarówno dyspozycję § 10 ust. 2 i 4 uchwały wykraczają poza zakres delegacji wyrażonej przez ustawodawcę w art. 90 ust. 4 u.s.o., ponieważ organ stanowiący gminy rozszerzył zakres kontroli nie mając do tego podstawy prawnej. Wskazano, że użyte w delegacji ustawowej określenie zakres kontroli oznacza, iż uchwałodawca może określić kryteria tej kontroli tj. legalność, celowość, w zakresie ustalonym ustawą o systemie oświaty tzn. kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazuje, które normy prawa zostały naruszone, czy to przepisy prawa materialnego, czy też przepisy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że został on oparty wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a zatem na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

J. W. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku z naruszeniem - w następstwie błędnej wykładni - przepisów prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 2b, ust. 3d, 3e , 3f oraz ust. 4 u.s.o.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu (mylne jego rozumienie), w odróżnieniu od drugiej ustawowej podstawy naruszenia prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania przepisu, czyli wyrażającego się błędem w subsumpcji wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest konsekwencją jego błędnej wykładni.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w istocie tożsamych z podnoszonym już przez stronę skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji, należy stwierdzić, że sprowadzają się on do kwestionowania zgodności uchwały Rady Gminy B. [...] czerwca 2012 r. z przepisami art. 90 ust. 2b, ust. 3d, 3e , 3f oraz ust. 4 u.s.o. jako podjętej z naruszeniem granic normowania wyznaczonych przepisem upoważniającym. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisów z poszczególnymi postanowieniami uchwały, podnosząc, że ich treść nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Wyszczególnione w skardze kasacyjnej argumenty są w zdecydowanej części jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie wnoszą do sprawy istotnych, nowych elementów.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poprawnie zbudowanie zarzutu wymienionego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga wskazania konkretnego przepisu p.p.s.a stosowanego przez Sąd I instancji, który został naruszony w ramach kontroli sprawowanej przez ten Sąd. Skarga kasacyjna nie wskazuje takiego naruszenia, co jest wadą formalną, jednak niemającą wpływu na jej rozpoznanie, gdyż taki brak judykatura traktuje jako niemający wpływu na merytoryczne rozpoznanie skargi (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Z tego więc powodu NSA może odnieść się do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty sformułowane w pkt 1 oraz pkt 2 ppkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, bowiem zaskarżone w tej części skargą kasacyjną postanowienia uchwały mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i organu, że postanowienie § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały dotyczące obowiązku comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wprowadzenie tego postanowienia jest konsekwencją regulacji przyjętej w art. 90 ust. 3c u.s.o., w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11). Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem.

Dodatkowo dostrzec należy, że przepis art. 90 ust. 3d zd. 2 u.s.o. przewiduje, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Z przepisem tym powiązany jest przepis art. 90 ust. 3e u.s.o. stanowiący, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek. Wykładnia ww. przepisów oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. prowadzi do wniosku, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, uprawnione są m. in. do określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o rozliczenie wykorzystania dotacji, a określenie rodzaju dokumentów, które mają służyć ustaleniu tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., ustawodawca pozostawił organom jednostek samorządu terytorialnego.

Postanowienia uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji, zaś przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. - prawidłowość wykorzystania dotacji.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a – 3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 u.s.o. (por. wyroki NSA: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11, cytowany II GSK 1589/12).

Należało także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że uchwały dotyczące zakresu przekazywanych informacji o uczniach z innych gmin uczęszczających do przedszkola, dzieciach niepełnosprawnych oraz o zmianach zachodzących w liczbie uczniów znajdują oparcie w art. 90 ust. 2e u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem koszty dotacji bowiem pokrywa gmina, której uczeń jest mieszkańcem, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, a w przypadku braku niepublicznej formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 40 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia. Przepis art. 90 ust. 2e u.s.o. dotyka przede wszystkim sfery wydatków gminy, której mieszkańcem jest uczeń. W art. 90 ust. 2c ww. ustawy wskazano, że jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust.2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b (...). Z kolei w przypadku uczniów niepełnosprawnych dotacja przyznawana jest w innej wysokości. W art. 90 ust. 2b u.s.o. określono, że dotacja na ucznia niepełnosprawnego przysługuje w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola (...). Analogiczne zapisy zawarte zostały w art. 14 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy (...). Całkowicie uprawnione jest zatem stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że gmina musi dysponować podstawową informacją o uczniach w danym przedszkolu niepublicznym, takimi jak niepełnosprawności oraz miejsce zamieszkania, gdyż jest to warunek konieczny dla wykazania przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne prawidłowego obliczenia wysokości przekazywanej mu dotacji oraz jej rozliczenia. Tym samym wprowadzenie obowiązku informowania o dzieciach uczęszczających do przedszkola, a będących mieszkańcami innej gminy aniżeli gmina udzielająca dotacji, bądź też o dzieciach niepełnosprawnych nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie.

Należy też w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji dotyczące wprowadzonej w ust. 4 § 10 zaskarżonej uchwały Rady możliwości zażądania w trakcie czynności kontrolnych przez kontrolującego od kontrolowanego niezbędnych do odpisów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W myśl cytowanego już art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Powołany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie u.s.o. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm., dalej: "ustawa nowelizująca") i obowiązuje od dnia 22 kwietnia 2009 r. Z uwagi na to, że wprowadził unormowanie, zgodnie z którym dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, nie jest już uprawnione twierdzenie, że omawiane dotacje mają wyłącznie charakter podmiotowy. Wspomniana nowelizacja jednoznacznie wskazała cel, na jaki mogą być przeznaczone omawiane dotacje dla szkół, przedszkoli niepublicznych. Wobec tego beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważniając organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.), a osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f u.s.o.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w tej sprawie należy także podzielić pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12) wskazujący na to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego, do jakiego są upoważnione podmioty wskazane w art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.

W orzecznictwie podkreśla się, że w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. (vide wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2144/13 niepublikowany). W wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1132/13), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji.

Ponadto podkreślić należy, że po nowelizacji przepisów u.s.o. dokonanej przez ustawodawcę ustawą z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458), która to zmiana weszła w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r., zarówno doktryna jak i judykatura wskazują na możliwość prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego rzeczywistej kontroli wydatkowania dotacji przyznanych szkołom niepublicznym, co wynika z obecnego brzmienia art. 90 u.s.o. (vide wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12; z dnia 21.11. 2013 r., sygn. akt II GSK 997/12; z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11; M.Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. 4).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dotacje, o których mowa w art. 90 ust 3d u.s.o. mają charakter mieszany (podmiotowe-celowe), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) u.s.o., LEX, 2013). Wskazuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich rodzajów ich działalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13 oaz z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12 oraz w Mateusz Plich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o oświacie, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo).

Niewątpliwie Rada Gminy B. określając w § 4 ust. 2 charakter dotacji jako podmiotowy, nie tylko wyraził wadliwy pogląd, ale nade wszystko przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 90 ust. 4 u.s.o. Organ stanowiący gminy nie może przepisem w drodze uchwały określić charakteru udzielanej na podstawie ustawy dotacji, ponieważ o charakterze dotacji decydują przepisy rangi ustawy.

Skoro przepisy § 2 ust. 2 pkt 6 i 7, § 8 ust. 1 § 10 ust. 2 i 4 zaskarżonej uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o., to brak jest podstaw do uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 2 w zakresie określenia podmiotowego charakteru dotacji, w pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił wobec braku uzasadnionych podstaw.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.