Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 472/23 w sprawie ze skargi A. L. i T. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 lutego 2023 r. nr LIV/722/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla części miejscowości Staniątki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. L. i T. L. solidarnie na rzecz Gminy w Niepołomicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Kr 472/23 oddalił skargę A. L. i T. L. (dalej jako: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 2 lutego 2023 r. nr LIV/722/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący kasacyjnie podnieśli, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), zarzut naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących, a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo podstaw do jej uwzględnienia.

Ponadto skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kwestionowane przez skarżących ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie skutkują niedozwolonym prawem naruszeniem prawa własności skarżących i ograniczeniem możliwości zagospodarowania przez nich stanowiącej ich własność nieruchomości oraz poprzez uznanie, że nie przekraczają one granic wynikających z zasady proporcjonalności,

– naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek nr [...] i [...], położonych w S., obręb ewid. [...], gmina N. Dodali, że ewentualnie wnoszą o uchylenie wskazanego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. wyżej) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji należało zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Jak wywodzili skarżący, Sąd I instancji w kwestionowanym wyroku nie odniósł się do ich argumentacji, a co za tym idzie nie dokonał również dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Powyższe twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Analizując bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawiony zaś w uzasadnieniu wywód prawny nie budzi wątpliwości, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

W uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku Sąd I instancji przedstawił jasną i wszechstronną argumentację przemawiającą za tym, że zapisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym i nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

W szczególności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że droga 14KDD nie została zaprojektowana w tym terenie jako zupełnie nowa, ale istnieje już od bardzo dawna. Obecnie zaskarżony plan miejscowy wyznacza pas drogowy drogi gminnej 14 KDD z uwzględnieniem działek drogowych oraz nieruchomości sąsiednich, w tym działek skarżących, przy czym droga ta biegnie obrzeżem działki [...], nie uniemożliwiając czy utrudniając zabudowy. Podniósł też, że jak wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 26 września 2022 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] (na działkę [...] i [...]), dołączonej do skargi, działka [...] o pow. 0,0027 ha została wydzielona celem zapewnienia drogi dojazdowej do działki [...], a podział ten nastąpił między innymi na wniosek skarżących. Zatem częściowe przeznaczenie jej w planie miejscowym na drogę publiczną nie niweczy planów inwestycyjnych skarżących.

Sąd I instancji podniósł też, że wyznaczona w przedmiotowym planie nieprzekraczalna linia zabudowy ogranicza skarżących w zabudowie, ale nie we własności działki. Przy zagospodarowywaniu należącej do skarżących działki [...] zgodnie z jej podstawowym przeznaczeniem, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pomiędzy linią zabudowy a pasem drogowym z powodzeniem może zostać urządzona powierzchnia biologicznie czynna.

Tym bardziej nieuzasadniony jest zarzut strony skarżącej, dotyczący braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji kwestii "utrwalenia" przez miejscowy plan wykorzystywania części nieruchomości skarżących pod drogi gminne bez tytułu prawnego. Jak bowiem słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, kwestia ta nie mieściła się w zakresie orzekania przez Sąd I instancji. Należy mieć przy tym na względzie, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5181/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieskuteczne były również, ściśle powiązane ze sobą, zarzuty strony skarżącej, wskazujące na naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. oraz

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że zapisy zakwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzą do nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącym i zostały uchwalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawiera katalog wartości, jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym, w tym akcentowane szczególnie przez pełnomocnika skarżącego prawo własności (pkt 7), ale także potrzeby interesu publicznego (pkt 9), wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), czy ochrony środowiska (pkt 3). Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie wskazano, aby którakolwiek z tych wartości miała prymat nad pozostałymi, co oznacza, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcji pomiędzy ochroną wskazanych dóbr. Właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia.

Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Niewątpliwie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym te zawarte w powołanych wyżej art. 3 ust.1, art. 4 ust.1 oraz art. 6 u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji). Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 957/22). Zatem gmina - kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie - musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Zdaniem NSA nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że organ uchwalając plan miejscowy w części obejmującej teren działek skarżących nadużył władztwa planistycznego, dokonując ingerencji w prawo własności i naruszając istotę tego prawa.

Jak już wyższej wskazywano Sąd I instancji zwrócił uwagę na zasadniczą kwestię jaką jest to, że droga 14KDD, której sposób wyznaczenia w planie jest kwestionowany przez skarżących, jest drogą od dawna istniejącą. Zapisy przedmiotowego planu miejscowego zmierzają jedynie do poszerzenia dotychczasowego pasa drogowego, aby zapewnić sprawniejszą komunikację. Już sama ta okoliczność w znacznym stopniu determinowała sposób wyznaczenia pasa drogowego w kwestionowanym planie.

Należy mieć przy tym na uwadze, że uchwalenie planu miejscowego każdorazowo jest poprzedzone analizą istniejących uwarunkowań przestrzennych (m.in. ukształtowanie terenu, jakość gleb), służącą rozważeniu możliwości zagospodarowania poszczególnych terenów i ustalenia ograniczenie dla lokalizacji zabudowy. To czy nieruchomość należy do gminy czy jest własnością osób prywatnych, choć istotne, nie może zatem odgrywać decydującej roli przy ustalaniu linii rozgraniczającej drogę.

Jak jednoznacznie wynika z akt administracyjnych sprawy, tworząc regulacje w zakresie przebiegu pasa drogowego, organ brał pod uwagę możliwość korekty linii rozgraniczającej drogi, starając się uwzględnić interesy prywatne właścicieli poszczególnych nieruchomości (w tym interes skarżących). Świadczy o tym w szczególności treść uzasadnienia projektu omawianej uchwały, a także rozwinięcie stanowiska Gminy zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ponowione i rozszerzone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarżący uczestniczyli w procedurze sporządzania planu miejscowego i wnosili uwagi do planu. Część z uwag wniesionych przez nich w trakcie II i III wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu została uwzględniona i dokonano między innymi korekty linii rozgraniczającej drogi KDD oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ konfrontował się z oczekiwaniami skarżących, co do rozwiązań drogowych i wyjaśniał przesłanki, którymi kierował się przyjmując ostateczne rozwiązania do planu. Wskazywał m.in. że nie ma możliwości korekty linii rozgraniczającej drogi kosztem terenów rolnych, w tym na gminną działkę nr [...], z uwagi na występowanie gleb klasy III, których przeznaczenie na cele nierolnicze wymagałoby uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który dla miejscowości S. w przedmiotowej procedurze planistycznej wydał wcześniej decyzję odmowną dla gruntów o łącznej powierzchni 8,0813 ha.

Zdaniem NSA dokumentacja planistyczna przeczy, by przyjęte rozwiązania komunikacyjne były dowolne, czy ukierunkowane na obciążenie negatywnymi konsekwencjami poszerzenia pasa drogowego, skarżących jako właścicieli działki nr [...]. Zgromadzony materiał dowodowy, wskazuje jednoznacznie, że decydując o ostatecznym kształcie miejscowego planu, w tym o zapisach dotyczących przebiegu drogi 14KDD, organ wziął pod uwagę uwarunkowania wynikających z istnienia zabudowy, funkcji, jaką pełni droga w całościowym układzie komunikacyjnym, istniejących szerokości ulic oraz możliwości ich poszerzenia, ukształtowania terenu, a także obowiązujących przepisów w tym zakresie. Wyznaczenie linii zabudowy na nieruchomości skarżących nastąpiło przy tym na tych samych zasadach i w tych samych odległościach co na nieruchomościach sąsiednich.

Omawiany pas drogowy wytyczono z uwzględnieniem działek drogowych oraz nieruchomości sąsiednich, w tym działek skarżących, przy czym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, droga ta biegnie obrzeżem działki [...], nie uniemożliwiając czy utrudniając zabudowy. Odnosząc się przy tym do argumentacji strony skarżącej, że z uwagi na specyficzny kształt wspomnianej działki [...], duża jej część została przeznaczona pod tereny 14KDD, podkreślić należy, że działka ta ma 2400 m2, więc uzasadnionym jest twierdzenie Sądu I instancji, że kwestionowane zapisy nie stanowią przeszkody w zagospodarowaniu tej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżących kasacyjnie, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w przedmiotowym planie prowadziło do nieuzasadnionego i nadmiernego pogorszenie sytuacji strony skarżącej.

Zaznaczyć należy, że poprzednio obowiązujący plan również przewidywał ograniczenia w zakresie minimalnej odległości linii zabudowy, tylko odległość ta była mierzona od zewnętrznej krawędzi jezdni (§ 24 ust. 2 miejscowego planu z 2005 r.). Sposób ustanowienia linii zabudowy w przedmiotowym miejscowym planie może być wprawdzie dla skarżących mniej korzystny niż ten z poprzednio obowiązującego planu, jednakże nie prowadzi to do automatycznej konkluzji, że doszło do przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

Określając w przedmiotowym planie nieprzekraczalną linię zabudowy względem linii rozgraniczającej teren drogi, organ miał na uwadze konieczność zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, ale także nadrzędny cel ustawowy tj. ład przestrzenny. Jak słusznie zwrócił przy tym uwagę Sąd I instancji wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie narusza prawa własności skarżących. Stanowi zaś jedynie ograniczenie w sposobie zabudowy nieruchomości w zakresie odległości posadowienia na niej budynków od drogi publicznej.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego z wskazanych wyżej przyczyn są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.